З початку збройного конфлікту між Україною та Російською Федерацією у 2014 році Україна здійснила чимало кроків, аби оскаржити дії Росії з міжнародно-правових підстав. Як добре показали деякі українські дослідники, конфлікт набув форми російських бойових дій (warfare) проти українських правових дій (lawfare) [1]. Хоча російська військова потужність значно перевершує українську, у сфері міжнародного права Росія опинилася у невигідній ситуації. З початку конфлікту уряд України зайняв атакуючу позицію, оскаржуючи дії Росії у всіх доступних міжнародних судах. Жоден з них не має повноважень аби закінчити конфлікт, але міжнародні суди можуть вирішувати суміжні правові питання. Одним із таких питань є етнічна дискримінація кримських татар окупаційною владою.

Про це пише кандидат юридичних наук Олексій Плотніков.

У складній політичній та правовій обстановці, що виникла в 2014 році, найбільш очевидним варіантом України було подати справу до Міжнародного Суду ООН – судового органу, який покликаний вирішувати будь-яке питання міжнародного права та наділений повноваженнями призначати компенсації. Проблемним аспектом такого звернення було визначення його правової основи. Дії Росії по відношенню до України були порушенням численних міжнародних договорів та звичаїв, проте юрисдикція МС є виключно консенсуальною, де згоду можна висловити або шляхом оголошення визнання юрисдикції МС у всіх випадках, або спеціальною угодою між сторонами щодо подання певного спору до Світового суду, або шляхом підписання міжнародного договору, який встановлює обов’язкову юрисдикцію МС ООН у всіх питаннях, пов’язаних з цим договором. Росія не визнавала юрисдикції Суду у всіх випадках та явно не висловлювала бажання укладати з Україною спеціальну угоду.

Єдиним варіантом для України стало виявити договір, який так чи інакше пов’язаний з конфліктом, який діє між обома сторонами, який передбачає обов’язкову юрисдикцію Суду ООН, і щодо якого Росія не зробила застереження щодо визнання юрисдикції. Можна було визначити лише два такі договори: Міжнародну конвенція про боротьбу з фінансуванням тероризму та Міжнародну конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (КЗРД). Такий вибір правових підстав для позову може здатися химерним для випадку порушення основ міжнародного права, включаючи сам Статут ООН, однак жодні претензії, засновані на інших договорах, крім зазначених двох, не підходять для Міжнародного Суду з точки зору юрисдикції.

Претензія в рамках КЗРД неминуче викликала питання кримських татар, які поряд з українцями стали найбільш дискримінованою етнічною групою на частинах української території, підконтрольній Росії. Україна не була першою державою, яка подала заяву до МС ООН щодо порушень КЗРД. У 2008 році Грузія застосувала аналогічну стратегію проти російської окупації Абхазії та Південної Осетії. Справа Грузії, однак, зазнала невдачі в Міжнародному Суді з юрисдикційних причин. Слідом за Грузією [2, с. 2] Україна, ймовірно, зіткнеться з аналогічними юрисдикційними проблемами, як і ті, що змарнували попередню грузинську заяву.

Росія висунула чотири попередні заперечення проти юрисдикції МС ООН у заяві Грузії: а) відсутність спору на підставі КЗРД; б) невиконання Грузією процедурних передумов для застосування Конвенції, а саме умов щодо вжиття зусиль для вирішення спору в позасудовому порядку; в) відсутність просторової юрисдикції (ratione loci); г) відсутність часової юрисдикції (ratione temporis). Росія охарактеризувала цю справу як «штучну», заявила, що Грузія ніколи не намагалася звернутися до інших міжнародних органів або не намагалася домовитись про це у своїх двосторонніх контактах з Росією, і що справжня суперечка у справі була викликана «незаконномим застосуванням сили Грузією» [3].

У своєму рішенні щодо прийнятності МС ООН розглянув два заперечення. По-перше, було встановлено, що існує достатньо доказів, що підтверджують, що спір між сторонами існує, і Грузія заявила про порушення КЗРД на різних міжнародних форумах, включаючи Генеральну Асамблею ООН та Раду Безпеки, а також у двосторонніх контактах між сторонами. Відповідно, Суд відхилив перше попереднє заперечення. Щодо другого заперечення, Суд встановив, що Грузія не дотрималась процедури попереднього врегулювання та не використала жодних механізмів вирішення спорів, альтернативних МС ООН, і тому підтримав друге попереднє заперечення Росії та встановив, що йому бракує юрисдикції слухати справу по суті. [4].

Україна не приховувала, що збирається подати заяву до Міжнародного Суду ООН на підставі Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації. У своїх заявах українські чиновники (зокрема міністр юстиції) заявляли, що прагнуть дотримуватись вимоги про проведення попередніх переговорів, встановленої статтею 22 КЗРД. На відміну від Грузії, яка подала заяву до МС ООН через чотири дні після того, як російські війська відкрито вдерлися на її територію, холоднокровна підготовка України зайняла майже три роки, при чому було зроблено багато зусиль для збору доказів небажання Росії вести переговори. Лише після трьох невдалих раундів переговорів 16 січня 2017 року Україна порушила провадження у справі. В свою чергу, позиція Росії була слабшою, ніж у грузинській справі з самого початку, оскільки можливе просторове та тимчасове обмеження юрисдикції не мало значення ab initio (усі факти, пов’язані зі спором мали місце коли КЗРД діяла для обох сторін, і Росія скоріше програла б справу, ніж погодилась, що Крим не є її територією).

Формулювання, що Україна використала в своєму зверненні, далекі від стриманості. Ставлення Росії до кримських татар та українців у Криму характеризується як «колективне покарання проти цих громад за їх відмову прийняти незаконну окупацію … широка кампанія культурного стирання через дискримінацію». Відповідно до широко сформульованих Україною вимог, порушення КЗРД щодо кримських татар з боку Росії набуло форми:

 (a) систематична дискримінація кримськотатарської та української спільноти в Криму та державна політика культурного стирання непокірних груп, що сприймаються як супротивники окупаційного режиму;

 (b) проведення незаконного референдуму в атмосфері насильства та залякування щодо неросійських етнічних груп без будь-яких зусиль відшукати консенсуальне та всеохоплююче рішення, що захищало б ці групи, позбавлення них захисту українського права та піддання домінуванню Росії;

 (c) придушення політичного та культурного самовираження кримськотатарської ідентичності, в тому числі шляхом переслідування кримськотатарських лідерів та заборони Меджлісу кримськотатарського народу;

 d) запобігання зборам кримських татар для святкування та вшанування важливих культурних подій;

 (e) запровадження та толерування кампанії зникнень та вбивств кримських татар;

 (f) утискання кримськотатарської спільноти шляхом свавільних обшуків та затримань;

 (g) примус до мовчання кримськотатарських ЗМІ;

 (h) придушення освіти кримськотатарською мовою та закриття навчальних закладів громади.

Подібні порушення, як стверджувалося, були вчинені і щодо етнічних українців [5].

Ця обширна цитата з подання України необхідна для розуміння всебічного характеру української претензії. За винятком, можливо, лише експлуатації природних ресурсів, він описує кожну можливу скаргу дискримінованої корінної громади проти домінуючої влади. Можна очікувати, що Всесвітній суд розгляне кожну чи, принаймні, більшу частину цих заяв по суті.

Поряд із заявою про порушення провадження, Україна подала клопотання про тимчасові заходи. В ньому ситуація в рамках КЗРД була охарактеризована як невідкладна через «триваючу та невпинну» «політику культурного стирання через дискримінацію» кримськотатарських та етнічних українських громад. Згідно з поданням України, «існує значний ризик, що російська політика щодо стирання їхньої культурної ідентичності буде успішною», і тому Україна просила Суд наказати Російській Федерації утримуватися від расової дискримінації осіб, груп та установ на окупованих територіях України, припинити та відмовитися від будь-яких актів придушення прав кримськотатарського народу, включаючи призупинення дії указу про заборону Меджлісу, вжити заходів щодо припинення насильницьких зникнень кримських татар та розслідування цих зникнень [6]. 19 квітня 2019 року Суд задовольнив запит України щодо тимчасових заходів, встановивши, що він має юрисдикцію і що ці права можуть зазнати непоправної шкоди [7]. Це, однак, не дає підстав однозначно говорити про майбутні висновки Суду щодо юрисдикції та суті. Достатньо сказати, що подібний наказ у справі Грузії не завадив Суду визнати, що він не має юрисдикції. Крім того, наказ суду про застосування попередніх заходів так і не мав практичного впливу на ситуацію на місцях.

Перший великий судовий двобій у справі, де сторони виявили суть своїх аргументів, відбувся навколо питання про юрисдикцію та попередніх заперечень. Меморандум України, представлений 12 червня 2018 року, містив рясний опис того, що Україна вважає підтвердженнями расової дискримінації в Криму, однак для справи було важливо довести, що низка нападів, утисків та залякувань кримських татар і українців становить саме расову дискримінацію, а не якесь інше порушення, що виключало б справу з юрисдикції МС ООН. Україна спиралася на кілька позицій, які були принциповими для справи. По-перше, вона широко трактувала визначення расової дискримінації, включаючи всі несприятливі обмеження прав de facto та de jure. По-друге, Україна стверджувала, що термін «расова дискримінація» стосується не тільки расової, але й будь-якої чітко розрізненої етнічної групи. По-третє, Україна стверджувала, що кримських татар та українців у Криму чітко позначають та роблять ціллю нападу саме як групи. Виходячи з цього, Україна дійшла висновку, що Суд має юрисдикцію розглядати справу відповідно до КЗРД [8].

12 вересня 2018 року Росія подала свої попередні заперечення щодо юрисдикції та прийнятності українських вимог. Хоча попередні заперечення не мають на меті глибокого висвітлення суті справи, вони надають розуміння позиції Росії з питань, порушених Україною. Росія почала з загального заперечення, що Суду бракує юрисдикції ratione materiae, оскільки справжньою проблемою, яка стоїть за позовом України, є суверенітет над Кримом, а не расова дискримінація чи тероризм. Переходячи до конкретних заперечень, Росія стверджувала, що визначення етнічної групи українців нечітке, а кримських татар можна розглядати не як одну групу, а як об’єднання багатьох груп, які мають чітку ідентичність (греки, вірмени, італійці, євреї, турки і інші). Росія також стверджувала, що немає доказів того, що кримські татари (або кримські українці) вважають себе окремою етнічною групою і що їхнє почуття єдності з Україною базується не на етнічній приналежності, а на політичній думці. Росія не пішла на повне заперечення існування кримських татар як групи, але чітко намагалася підірвати ідею етнічного характеру цієї групи, розкидаючи їх між різними іншими етнічними ідентичностями та заявляючи про політичні, а не національні підстави для єдності кримських татар та кримських українців як груп.

Аналогічним чином Росія запропонувала розглядати свою  політику як безліч неспоріднених актів, що можна пояснити іншими причинами, ніж расовою дискримінацією. Заборона публічних заходів пояснювалася порушенням російського законодавства щодо подібних заходів, права на освіту забезпечувалися за російськими стандартами і ні в якому разі не порушувалися, релігійні претензії не пов’язані з КЗРД тощо. Взагалі Росія запропонувала не побачити «лісу за деревами», щоб жодне з українських звинувачень не означало б порушення КЗРД. На думку російської сторони, Україна не продемонструвала, що певні порушення в Криму є наслідком саме расового розрізнення.

Продовжуючи свої заперечення, засновані на юрисдикції, як і у справі Грузії, Росія заявила про порушення процедурних передумов, встановлених статтею 22 КЗРД, а саме, що Україна не змогла провести змістовні переговори до того, як передати справу до МС ООН. Останнє заперечення стосувалося так званого правила внутрішніх засобів захисту, яке зобов’язує заявника у міжнародних судах впевнитись у тому, що внутрішні засоби захисту прав (суди та інші механізми врегулювання суперечок) у державі-відповідачі були неефективними, перш ніж передати справу на міжнародний форум. Таке заперечення може призвести до того, що вимоги України, засновані на порушенні КЗРД, були б загнані в глухий кут, оскільки було практично неможливо продемонструвати, що у всіх випадках етнічної дискримінації, заявленої Україною, жертви вичерпали внутрішні засоби захисту, і якщо вони справді це робили, то таке вичерпання зайняло б роки і саме по собі стало б бар’єром на шляху до міжнародного суду [9].

Україна скористалася нагодою прокоментувати заперечення, подані Росією. Стосовно КЗРД, Україна погодилась, що заява в рамках Конвенції є частиною більш широких зусиль, спрямованих на боротьбу з агресією, але заявила, що позов згідно з КЗРД слід розглядати незалежно від його контексту. Далі Україна прокоментувала позицію Росії про те, що певні поодинокі події не можуть в цілому порушувати КЗРД, повторивши, що ці нібито поодинокі дії утворюють послідовну політику, що застосовується непропорційно щодо кримських татар та українців. Нарешті, Україна підкреслила, що правило про внутрішні засоби захисту застосовується лише у випадках, коли держава пред’являє позов від імені фізичної особи та не застосовується у міждержавних справах [10].

Позиції сторін були виразно та широко описані та доповнені бурхливими усними дебатами у червні 2019 року. 8 листопада 2019 року Міжнародний СУД прийняв рішення щодо попередніх заперечень. Хоча це рішення має процедурний, а не сутнісний характер, воно все ж вказувало на певні тлумачення, які є важливими як для майбутнього розгляду, так і для застосування КЗРД в цілому. Суд погодився з позицією України про те, що зобов’язання позасудового врегулювання згідно з КЗРД є альтернативними, а не кумулятивними. Це означає, що для того, щоб заявити про порушення Конвенції перед Світовим судом, держава-заявник повинна або домовитись із відповідачем, або звернутися до процедур, передбачених Конвенцією (через Комітет з ліквідації расової дискримінації), а не виконати обидві вимоги одразу. Крім того, Суд встановив, що хоча між Україною та Росією не відбулися змістовні переговори, Україна належним чином продемонструвала свої спроби вступити в такі переговори дипломатичним шляхом. Міжнародний Суд погодився з Україною, що не існує обов’язку вичерпувати внутрішні засоби правового захисту держави-відповідача у випадку міждержавної скарги відповідно до КЗРД. Суд також встановив, що заперечення Росії на підставі нібито неспроможності України продемонструвати закономірність порушень, які могли б стати порушенням КЗРД, підлягали розгляду по суті [11].

Того ж дня, 8 листопада 2019 року, МС ООН наказав Російській Федерації подати свій контр-меморандум до 8 грудня 2020 року з метою розгляду справи по суті. Україна здолала першу лінію оборони, зведену Росією. Однак подальші перспективи справи лишаються неясними. Зі зміною адміністрації та відставкою заступника міністра закордонних справ України Олени Зеркаль, яка вела справу з української сторони, Україна може виявитися менш наполегливою в отриманні остаточного рішення. Більше того, навіть якщо Україні вдасться отримати таке рішення, Росія навряд чи буде його виконувати. Вона вже продемонструвала небажання виконувати накази МС ООН, проігнорувавши попередні заходи, визначені Судом, які включали призупинення заборони Меджлісу [11].

Відповідно до статті 94 Статуту ООН, якщо держава не виконує рішення, винесене Міжнародним Судом ООН, інша сторона може звернутися до Ради Безпеки, яка може прийняти рішення про вжиття заходів для виконання рішення. Явною проблемою України в цьому випадку буде те, що Росія є постійним членом Ради Безпеки з правом вето. Очевидно, це заблокує будь-яку діяльність Ради, спрямовану проти Росії, привівши всю справу до тупикової ситуації. Україна надіслала Генеральній Асамблеї ООН лист щодо невиконання наказу про попередні заходи, проте жодних кроків не послідувало. [13] Тому, навіть якщо винесене на користь України, можливе рішення Світового суду буде корисним для міжнародного антидискримінаційного права, та можливо, стане ще одним показником незаконного характеру дій Росії для світової спільноти, воно навряд чи негайно вирішить проблему етнічної дискримінації кримських татар з боку Російської Федерації.

1.        Public discussion «Crimea: Ukraine’s Lawfare vs Russia’s Warfare». Ukrainian Helsinki Human Rights Union, 12 July 2019. https://www.hrw.org/report/2014/11/17/rights-retreat/abuses-crimea.

2.        Marchuk, Iryna. “Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v Russia). Melbourne Journal of International Law 18(2) (2017): 1-24.

3.        Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federation), Preliminary Objections of the Russian Federation, 2009 ICJ Rep 70 (December 1).

4.        Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federation), Judgment on Preliminary Objections of the Russian Federation, 2011 ICJ Rep 70 (December 1).

5.        Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Application Instituting Proceedings, 2017 (January 16).

6.        Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Request for provisional measures, 2017 (January 16).

7.        Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Provisional Measures, Order of 19 April 2017, (2017).

8.        Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Memorial of Ukraine, 2018 (June 12).

9.        Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Preliminary Objections of the Russian Federation, 2018 (September 12).

10.      Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Written Statement of Observations and Submissions on the Preliminary Objections of the Russian Federation Submitted by Ukraine, 2019 (January 14).

11.      Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), Judgment of November 8, 2019, (2019).

12.      Statement by the delegation of Ukraine at the UNGA plenary meeting on the report of the International Court of Justice. October 30, 2019. https://ukraineun.org/en/press-center/400-statement-by-the-delegation-of-ukraine-at-the-unga-plenary-meeting-on-the-report-of-the-international-court-of-justice.

13.      Letter dated 26 April 2018 from the Permanent Representative of Ukraine to the United Nations addressed to the Secretary-General, A/72/846–S/2018/395.