14 вересня Постійна комісія з міжнародного співробітництва в галузі  прав людини Ради при президентові Російської Федерації з розвитку громадянського суспільства та прав людини опублікувала заяву «у зв’язку з погіршенням постачання прісної води мешканцям півострову Крим» [2]. Дана заява нібито була спрямована Верховному комісару ООН з прав людини, а також комісару Ради Європи з прав людини. За повідомленнями російських медіа, дана заява дійсно була надіслана до вказаних міжнародних структур [наприклад 3]. Наразі відсутня будь-яка інформація щодо отримання звернення ООН чи Радою Європи, та будь-якої реакції на це звернення. Однак, в світлі ситуації з постачанням води на окупованій території АР Крим та міста Севастополь, та загрози невиконання Російською Федерацією (РФ) як державою-окупантом своїх зобов’язань з забезпечення мінімального життєвого рівня населення окупованої території, варто розглянути аргументи, представлені у зверненні з міжнародно-правової точки зору. При цьому не слід забувати, що сама зазначена Рада при президентові РФ є дорадчим органом та її звернення не є позицією російського уряду. Тобто маємо «напівофіційну» декларацію намірів.

Про це пише кандидат юридичних наук Олексій Плотніков.

У зверненні можна виділити дві групи аргументів: пов’язані з заявами про нібито порушення Україною прав людини; та ув’язані з заявами про нібито порушення Україною міжнародних договорів щодо транскордонних водотоків. Розпочнемо з розбору першого аргументу: про нібито порушення Україною прав людини через припинення водопостачання по Кримському каналу. У зверненні стверджується, що «в міжнародному праві право на воду визнане в якості невідчужуваного права людини». При цьому, автори звернення уникають посилань на будь-яку конкретну договірну чи звичаєву норму міжнародного права, або будь-яке тлумачення існуючої норми, що дозволяло б зробити висновок, що право на воду є таким окремим невідчужуваним правом людини.

Водночас, наведену в зверненні позицію не можна вважати узагалі безпідставною. Дійсно, Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 28 липня 2010 р. № 64/292 було проголошено право людини на воду та санітарію [9]. Раніше це право згадувалося в Конвенції ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок [4] та Конвенції про права дитини [5] як частина права на достатній життєвий  рівень. Комітет з економічних, соціальних та культурних прав ООН роз’яснив сутність права на воду в Зауваженні загального порядку № 15 [7]. Дані зауваження були розроблені на підставі статей 11 та 12 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права [8], відповідно до яких держави-учасниці Пакту визнають прав кожного на достатній життєвий рівень та на найвищий досяжний рівень фізичного і психічного здоров’я. На думку Комітету, що була висловлена в Зауваженні, людське право на воду включає можливість для кожного отримувати достатню кількість якісної води для особистих і  побутових  потреб. Крім того, лише завдяки воді можливо реалізувати деякі інші права, зокрема право на достатнє харчування, на здоров’я та інші.

За наявними повідомленнями, ситуація з забезпеченням населення окупованої АР Крим та міста Севастополь погіршується у зв’язку з посушливим літом 2020 року [1]. В умовах недопущення окупаційною владою на півострів представників міжнародних організацій та міжнародних неурядових правозахисних організацій неможливо точно оцінити вплив обмежень водопостачання на стан дотримання прав людини в Криму. Однак, якщо припустити, що ситуація в АР Крим та Севастополі вже становить чи  потенційно може становити порушення права їхніх мешканців на воду в значенні Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 року, то виникає проблема відповідальності за це порушення. Дану проблему можна розглядати в двох аспектах.

З одного боку, за Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права, обов’язок забезпечення всіх передбачених Пактом для конкретної людини несе держава, під чиєю юрисдикцією ця людина знаходиться. Про це прямо зазначається у вищезгаданому Зауваженні загального порядку № 15: «вода та водні ресурси повинні бути доступними всім без дискримінації під юрисдикцією держави». Інакше кажучи, Пакт, в тому числі, право на воду, має екстратериторіальне застосування. Це означає, що в разі коли держава здійснює свою юрисдикцію на території іншої держави, окремим випадком чого є воєнна окупація, саме та держава, що здійснює юрисдикцію, повинна забезпечити реалізацію передбачених Пактом прав [докладно див. 6]. У випадку Криму це означає, що виключну відповідальність за забезпечення кримчан водою несе РФ.

Наразі українська позиція в справі про воду для Криму однозначно будується на тому, що РФ має постачати воду для населення півострова як держава-окупант. Як уявляється, ця позиція є юридично сильною, адже вона будується як на твердо усталеній міжнародно-правовій нормі про відповідальність держави за забезпечення прав людини під її юрисдикцією, так і на нормах міжнародного гуманітарного права. З іншого боку, Україна не може закривати очі на позицію РФ, яка потенційно може посилатися на порушення Україною обов’язку співробітництва в забезпеченні  права на воду. Тож питання механізмів забезпечення права на воду з боку окупаційної влади в світлі кримської ситуації заслуговує подальшого глибокого дослідження.

В міжнародному праві бракує скільки-небудь помітної практики щодо права на воду, і гіпотетичний спір між РФ та Україною міг би започаткувати таку практику. Втім навряд чи можна очікувати, що Росія спробує скористатися міжнародними юридичними механізмами, аби примусити Україну відновити постачання води для Криму, оскільки будь-який розгляд такої справи потягне за собою питання про міжнародно-правовий статус півострова. Крім того, подання відповідного позову до міжнародного суду неодмінно вимагатиме ретельної підготовки, в тому числі вивчення фактичної доступності води в Криму та її оцінку незалежними міжнародними організаціями.

Наразі така оцінка в принципі не може бути проведена у зв’язку з недопущенням до Криму будь-яких незалежних міжнародних експертів, в тому числі представників тих органів ООН та Ради Європи, до яких спрямоване російське звернення. Тож публікацію російської Ради з прав людини слід розглядати скоріше як факт політичного життя, та пропагандистський захід ніж як правову позицію РФ.

Окремо дослідимо нібито порушення Україною міжнародно-правових зобов’язань щодо транскордонних водотоків. Наведений аргумент спирається на статтю 2 Конвенції ООН з охорони та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер, відповідно до якої сторони «здійснюють всі необхідні заходи для запобігання, обмеження та скорочення будь-якого транскордонного впливу» [10]. В тексті російської заяви, однак, дане формулювання подане у викривленому вигляді як «здійснюють всі необхідні заходи для запобігання, обмеження та скорочення будь-якого транскордонного впливу на водотоки, що проходять по їхній території». Звертає на себе увагу додання до формулювання Конвенції додатково словосполучення «на водотоки, що проходять по їхній території». Це словосполучення в тексті Конвенції не зустрічається. Не зовсім зрозуміло чи є таке викривлене формулювання наслідком технічної помилки, або свідомого бажання пристосувати текст Конвенції для потреб звернення.

В будь-якому випадку, посилання на Конвенцію викликає декілька запитань, головним з яких є чи взагалі вказана Конвенція може застосовуватися до ситуації з припиненням постачання води до Криму через Північнокримський канал. Здається, ніщо в Конвенції не виключає штучні водотоки, такі як канали, зі сфери її дії, адже за даним в ній визначенням, транскордонними водами вважаються будь-які поверхневі чи підземні води, що перетинають кордони між двома чи більше державами, або розташовані в таких кордонах. Більше того, канали прямо згадуються в підготовленому Європейською економічною комісією ООН керівництві з застосування цієї Конвенції [11]. Втім, існує щонайменше три міркування, які призводять до висновку про неможливість застосування Конвенції до ситуації з постачанням води в Крим.

По-перше, ціллю Конвенції, що випливає з її преамбули, очевидно є захист транскордонних водотоків та боротьба з транскордонним забрудненням. Дійсно, в преамбулі згадується вплив стану транскордонних водотоків на економіку та добробут держав-членів Європи, однак підкреслюється, що шкода, про яку йдеться, походить від забруднення та викидів шкідливих речовин.

По-друге, Конвенція є рамковим інструментом [11]. За своєю сутністю, вона не може створювати абсолютно чітких міжнародних зобов’язань, а лише  встановлює загальні рамки та можливості для кооперації між державами-членами.

По-третє, Конвенція стосується виключно транскордонних вод. Вона за визначенням не може застосовуватися до внутрішніх вод держави. Територія Херсонської області та АР Крим є частинами території України. Північнокримський канал на жодній своїй ділянці не проходить по території РФ. Окупація РФ частини території України не впливає на приналежність цієї території Україні [13; 14]. Таким чином, Конвенція ООН з охорони та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер не може застосовуватися до ситуації з припиненням постачання води по Північнокримському каналу.

Другий документ, на який посилається Російська Федерація – це Берлінські правила з водних ресурсів 2004 року [12]. Однак, посилання на них викликає ще більш принципові питання, ніж  посилання на Конвенцію.

По-перше, Правила не є міжнародним договором. Це документ, підготовлений Асоціацією міжнародного права – неурядовою організацією, що знаходиться в Лондоні. Дійсно, йдеться про давню і поважну структуру, що об’єднує найбільш видатних фахівців в галузі міжнародного права, та має консультативний статус при деяких спеціалізованих органах ООН. Склад комітету Асоціації, що розробив Берлінські правила, не може не викликати певного пієтету. В самих правилах зазначається, що вони опосередковують звичаєве міжнародне право. Однак, все ж слід враховувати, що Правила самі по собі не є договором чи звичаєм, тож не створюють зобов’язань для держав. Більше того, спірним уявляється і питання про відображення в Правилах норм звичаєвого права, адже навіть не всі члені Комітету з водних ресурсів Асоціації погодилися з їхнім текстом.

По-друге, автори російського звернення посилаються на статтю 16 Правил, згідно із якою «басейнові держави, при управлінні водами міжнародного водозбірного басейну, утримуються та запобігають діям чи бездіяльності в межах своєї території, що можуть нанести значну шкоду іншій басейновій державі, з належним урахуванням права кожної басейнової держави на справедливе й розумне використання вод». Формулювання статті негайно викликає питання про можливість її застосування в ситуації навкруги Північнокримського каналу, адже в статті йдеться про міжнародний водозбірний басейн, діяльність в якому однієї держави може нанести шкоду іншій державі. Тож застосування Правил знов таки тягне питання про територіальну належність Криму.

По-третє, навіть якщо тлумачити формулювання статті таким чином, що шкода може бути нанесена однією державою іншій державі незалежно від факту окупації останньою території іншої держави, слід завдати питання, чи може Україна вважатися басейновою державою для Північнокримського каналу. Відповідно до формулювань, наведених в статті 3 Правил, басейнова держава – це держава, територія якої включає в себе будь-яку частину міжнародного водозбірного басейну. Водозбірний басейн означає простір, що визначається географічними кордонами системи взаємопов’язаних вод, поверхневі води якого зазвичай розділяють спільний кінцевий пункт. Міжнародний водозбірний басейн  – це водозбірний басейн, що охоплює дві чи більше держави.

Навіть якщо не торкатися визначення міжнародного водозбірного басейну, що перекреслює припущення про можливість нанесення шкоди в сенсі Берлінських правил державою-сувереном державі-окупанту, залишається питання, чи можна вважати Північнокримський канал частиною водозбірного басейну. Канал спрямований на те, аби відвести частину вод з Дніпра для господарських потреб. Він не збирає воду до Дніпра, і не має з Дніпром спільного кінцевого пункту. Визначення річкового басейну, наприклад дане Європейською агенцією довкілля, вказує на те, що до басейну належать води, що течуть у річку, а не ті, що виходять з річки [15]. Безумовно, тлумачення відповідної норми вимагає подальшого дослідження, проте розгляд формулювання статті prima facie не дозволяє зробити висновок про приналежність Північнокримського каналу до басейну Дніпра. Тож і визначення статті 16 Правил не може застосовуватися до нього.

Нарешті, слід вказати на ще одну проблему з заявою російської Ради з прав людини. Вона спрямована до міжнародних структур, завданням яких є захист прав людини. Звернення до них з питанням про нібито порушення права на воду як права людини можна пояснити. Однак, ці структури жодним чином не можуть розглядати питання про нібито порушення Україною своїх зобов’язань щодо міжнародних водотоків. В разі, якщо РФ вирішить домагатися виконання Україною її нібито порушених міжнародних зобов’язань щодо водотоків, ній слід скористатися передбаченим Конвенцією 1992 року механізмом арбітражу. Ані Україна, ані РФ не зробила застережень щодо можливості застосування такого арбітражу при підписанні Конвенції, тож цей спосіб вирішення спорів відкритий для РФ. Оскільки ж нічого невідомо про підготовку РФ такого арбітражного розгляду, публікацію російської Ради з прав людини слід розглядати й з питань траскордонних водотоків як факт політичного життя, а не як правову позицію.

1.           Аксельрод Д. Посуха в Криму: як півострів виживає в умовах гострого дефіциту води. https://www.bbc.com/ukrainian/features-54080043.

2.           Заявление Постоянной комиссии по международному сотрудничеству в области прав человека в связи с ухудшением снабжения пресной водой жителей полуострова Крым. http://www.president-sovet.ru/members/blogs/post/4493/?fbclid=IwAR3_D95Mgy1DMNkmWQS4rBNa3oTKHj4JIfOIH-oZHSmhCzjoUO_thr7DvHA.

3.           СПЧ обратился в ООН и Совет Европы из-за прекращения водоснабжения Крыма. https://www.interfax.ru/russia/726900.

4.           Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 1979. https://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/econvention.htm.

5.           Convention on the Rights of the Child. https://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CRC.aspx.

6.           Coomans F. The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Work of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Human Rights Law Review, 2011, No 11:1. P. 1-35.

7.           General Comment No. 15: The Right to Water (Arts. 11 and 12 of the Covenant). https://www.refworld.org/docid/4538838d11.html.

8.           International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 1966. https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cescr.aspx.

9.           Resolution adopted by the General Assembly on 28 July 2010 64/292. The human right to water and sanitation. https://undocs.org/en/A/RES/64/292.

10. Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes. Helsinki, 17 March 1992. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1992/03/19920317%2005-46%20AM/Ch_XXVII_05p.pdf.

11. Guide to Implementing The Water Convention. https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/publications/WAT_Guide_to_implementing_Convention/ECE_MP.WAT_39_Guide_to_implementing_water_convention_small_size_ENG.pdf.

12. International Law Association. Berlin Conference (2004). Berlin Rules on Water Resources. http://www.cawater-info.net/library/eng/l/berlin_rules.pdf.

13. UNGA Res. 68/262. Territorial integrity of Ukraine. https://undocs.org/A/RES/68/262/

14. UNGA Res. 73/263. Situation of human rights in the Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol, Ukraine. https://undocs.org/en/A/RES/73/263.

15. https://www.eea.europa.eu/archived/archived-content-water-topic/wise-help-centre/glossary-definitions/river-basin.