Олексій Плотніков, к.ю.н., міжнародне право

От світ і дочекався моменту, коли Росія оприлюднила умови свого ультиматуму щодо нерозширення НАТО (щодо попередніх частин цієї саги радимо матеріали «АРК» [1], [2]). Про запропоновані РФ проєктів договорів між нею та США [3] та між нею та державами НАТО [4] сказано вже багато. Негайно з’явилася реакція адресатів цих проектів, і її навряд чи можна назвати обнадійливою для Росії. Спікерка Білого дому заявила що «не може бути компромісу щодо ключових принципів, на яких побудована європейська безпека, в тому числі того, що всі держави мають право визначати власне майбутнє та зовнішню політики без зовнішнього втручання» [5]. Генсек НАТО заявив, що російські пропозиції отримані, проте «будь-який діалог з Росією повинен торкатися також занепокоєння НАТО щодо дій Росії, та повинен ґрунтуватися на основних принципах та документах щодо європейської безпеки та включати консультації з європейськими партнерами НАТО, такими як Україна» [6].

Російські пропозиції викликали шквал критики з боку українських коментаторів, лейтмотивом якої є думка, що такі пропозиції неприпустимі самі по собі, не будуть розглядатися, а тому йдеться про черговий «шантаж» та «підняття ставок» в переговорах в рамках гібридної війни. Наприклад, це матеріали «Ліги» [7] та «Лівого Берега» [8]. За обговоренням причин диких та заздалегідь невиконуваних вимог Росії та форми, в якій ці вимоги були висунуті, дещо загубився зміст цих вимог. Це можна зрозуміти, адже те, що хоче Росія, важко назвати міжнародним правом. Проте, як сказала авторові колись одна дуже поважна лікарка, лікар має бути акуратним, та не має бути гидливим. Тож озброїмося скальпелем наукового інтересу, і спробуємо препарувати цього міжнародно-правового кадавра в кримському вимірі.

Для початку подивимося на, так би мовити, супровідний лист. Він опублікований в форматі відеозапису брифінгу заступника Міністра закордонних справ Російської Федерації С.О. Рябкова [9]. Змістовну частину його виступу можна поділити на два блоки. По-перше, російський посадовець говорив про підтвердження вже існуючих обов’язків, таких як «забезпечення співробітництва в рамках міжнародного права», «виконання зобов’язань за міжнародним правом згідно Статутом ООН», «незастосування сили чи загрози її застосування яким-небудь чином, що несумісний зі Статутом ООН», «підтвердження принципу невтручання», «принцип неподільної та рівної безпеки». Це добрі побажання, хоча незрозуміло навіщо їх додатково підтверджувати, якщо вони і так містяться в Статуті ООН, Гельсінському заключному акті та інших документах. Імовірно тому, що другий блок виступу явно суперечить першому: «дезавуювати членство України в НАТО», «особлива відповідальність за безпеку в Європі лежить на США та Росії».

Спікер особливо наполягав на порушенні з боку США попередніх договорів, що нібито створило небезпеку для Росії. Щоправда, він так і не зміг назвати які саме договори були порушені, згадавши, чомусь, Конвенцію Монтре щодо Чорноморських проток та Основоположний акт про взаємні відносини, співпрацю і безпеку між Росією та Організацією Північноатлантичного договору.

Про нібито існування запевнень з боку США та інших держав про не розширення НАТО ми вже писали раніше, тому тут обмежимося повторенням того, що жодного письмового підтвердження їхнього існування, хоча б у вигляді протоколів нарад (не кажучи вже про якийсь обов’язковий інструмент) не існує. Є лише окремі згадки про неформальні розмови між дипломатами, котрі ніяк не можуть породити міжнародного зобов’язання. До чого тут Конвенція Монтре [10] зрозуміти також важко, адже вона була укладена задовго до створення НАТО, а Україна порушити її не змогла б, навіть якщо б дуже сильно забажала, оскільки вона протоками не володіє і ніяк не впливає на їхній режим.

Залишається Основоположний акт 1997 року [11]. Про цей документ достатньо сказати, що він не містить жодного слова про розширення НАТО. Натомість, в ньому знов підтверджується багато разів до і після того підтверджений принцип поваги суверенітету, незалежності і територіальної цілісності всіх держав та їхнього права вибору шляхів забезпечення власної безпеки. Згадується також відмова від будь-яких «розподільних ліній чи сфер впливу, які обмежують суверенітет будь-якої держави».

Цікаво, що заступник російського міністра згадав-таки про  право кожної держави обирати способи гарантування своєї безпеки, в тому числі шляхом вступу до союзів, але на його думку це право не абсолютне, і залежить від того, як такий вибір впливатиме на «принцип неподільної безпеки» так, як його бачить Росія. Наприклад, вступ України до НАТО – це порушення принципу неподільної безпеки, а от окупація Росією Криму – не порушення. Принаймні це випливає з відповіді на питання одного з журналістів щодо Будапештського меморандуму. Росія, виявляється, виконує Меморандум та продовжує бути гарантом безпеки України, але це не стосується фантастичного «права жителів Криму вільно обирати способи свого існування та приналежність державам». Уявляється, що держава-агресор намагається присвоїти собі виключне право тлумачення того, що порушує міжнародний мир та безпеку, а що – ні.

Інше цікаве журналістське питання стосувалося очевидної неприйнятності вимог Росії. Рябков вважає що «ситуація в Європі та Євразії змінилася. Стандарти старого досвіду більше не застосовуються. Слід поглянути на все по-новому і почати писати відносини з чистого аркуша». Це і є головним з точки зору Росії: відмовитися від всіх попередніх угод та укласти нову, в тому числі щодо заборони розширення НАТО. При цьому, спікер неодноразово наголосив на терміновості цієї пропозиції, говорячи буквально про дні, які є в США та інших країн Альянсу, аби просто підписати запропоновані РФ договори без всякого обговорення.

Ультимативний характер вимоги про негайний та безумовний перегляд всієї системи міжнародної безпеки підтвердив інший заступник міністра закордонних справ РФ Олександр Грушко. В інтерв’ю він заявив, що прийняття пропозицій – це єдиний шлях для того, щоб «воєнний чи воєнно-технічний сценарій протистояння перевести в політичний процес», і що в разі відмови Москва перейде до «режиму створення контрзагроз» [12]. Мабуть важко уявити собі більш явно висловлену погрозу силою державам НАТО, якими супроводжується висування політичних вимог.

Самі ці вимоги значно масштабніші, ніж не розширення НАТО на схід. В «проєкті договору» з США передбачається обов’язок останніх «виключити подальше розширення Організації Північноатлантичного договору у східному напрямку», утримуватися «від розміщення своїх збройних сил та озброєнь, в тому числі, в рамках міжнародних організацій, воєнних  союзів або коаліцій, в районах, де таке розгортання сприймалося б іншою стороною як загроза», «не розгортати ракети малої та меншої дальності наземного базування поза національною територією», а також виключити «розгортання ядерної зброї поза національною територією».

Чимало коментаторів звернуло увагу на те, що вимога прийняти зобов’язання не розширювати НАТО на схід не супроводжується аналогічним обов’язком РФ виключити розширення власних безпекових альянсів, таких як Організація договору про колективну безпеку. Але диявол не тільки в цьому. Вимога про виключення розгортання ракет та ядерної зброї поза національною територією, фактично, означає виключення можливості розгортання ядерної зброї на двох з трьох традиційних компонентів ядерної тріади – субмаринах та літаках. Вимога про нерозгортання своїх сил в районах, де їхнє розгортання може бути сприйняте як загроза іншою стороною, допускає будь-які спекуляції щодо того що одна зі сторін вважає загрозою. Теоретично, взагалі будь-яку дію держави можна розглядати як потенційно погрозливу. Заміна конкретного опису фактів чи можливих дій абстрактним «сприйняттям загрози» дозволило б Росії в будь-який  момент обвинуватити будь-яку державу в тому, що її дії сприймаються як «загрозливі».

В «проєкті договору» з НАТО передбачаються не менш «цікаві» пункти, зокрема:

– заборона державам, що були членами НАТО до 27 травня 1997 року, розміщати свої збройні сили на території інших держав Європи, де вони не розміщувалися на цю дату;

– заборона НАТО на  подальше розширення, зокрема шляхом приєднання України. Прикметне, що якщо в «проєкті договору» з США говориться лише про розширення на схід, то «проєкт договору» з НАТО виключає будь-яке розширення в принципі;

– відмова НАТО від «будь-якої воєнної діяльності на території України, а також інших держав Східної Європи».

Виконання цих пунктів фактично означало б, що НАТО відмовляється від розміщення збройних сил на території всіх держав, що були прийняті в Альянс після 1997 року, а це 14 з 28 держав-членів. Абсолютно спекулятивним виглядає пункт про виключення воєнної діяльності на території «інших держав Східної Європи», враховуючи те, що перелік цих держав точно не визначений, і до них можна віднести щонайменше декілька держав-членів НАТО. Знов таки, тут відкривається простір для заміни об’єктивної реальності на суб’єктивне сприйняття цієї реальності однією єдиною державою.

Блок вимог щодо не розширення НАТО на схід так-сяк можна розглядати як спробу закріпити «доктрину обмеженого суверенітету» на новому історичному етапі. Про те, що керівництво Російської Федерації керується саме таким баченням, відомим також як «доктрина Брежнєва» говорять доволі давно [13], і це не дивно, адже сам російський диктатор отримав освіту юриста-міжнародника в брежнєвські часи. Ця доктрина, що передбачала формальне визнання суверенітету держав соціалістичного блоку, однак дозволяла втручання в їхні справи в принципових питаннях політичного курсу, канула в Лету разом з СРСР. Така система «протекторатів по-радянські» виглядала застарілою вже в момент її створення, і відповідала скоріше реаліям ХІХ століття, ніж ХХ. Тим більше її неможливо повторити в ХХІ столітті.

Однак, наявність другого блоку вимог безпосередньо до США та держав НАТО вказує, що запропоновані Росією «проєкти договорів» написані так, що навіть якщо б керівництво США та НАТО вирішило відмовитися від підтримки України, ці договори все одно неможливо було б погодити. Відмова від розширення НАТО та зміна характеру розміщення військ на території держав-членів неминуче тягне за собою перегляд основоположних документів Альянсу, і по суті, його перетворення на щось інше, ніж те НАТО, що існує зараз. Приблизно з таким самим успіхом Росія могла б вимагати від США повернути Аляску, або від Туреччини переглянути результати Кючук-Кайнарджійського мирного договору.  

Але навіть якщо допустити, що НАТО вирішить самоліквідуватися в угоду державі-агресору, «проєкти договорів» все одно залишаться невиконуваними, тому що опосередковано вони передбачають вимогу не тільки до НАТО, але й до ООН і всіх держав світу. На заваді стає протиправна окупація Криму, який, за чинною російською конституцією, нібито є «частиною РФ». Водночас, як відомо, ООН не визнає нібито «російського статусу» Криму, що регулярно підтверджується в резолюціях Генеральної Асамблеї та документах спеціалізованих органів ООН.

Російські «проєкти договорів» містять ряд пунктів, в яких згадується поняття території, наприклад щодо невикористання території інших держав для ворожих дій одна проти одної, не розгортають зброю поза національною територією. В «проєкті договору» з США окремо наголошується на забороні розгортання ракет малої та середньої дальності поза національною територією. Згадаємо, що РФ вже розміщує ракети малої та середньої дальності поза межами своєї національної території, а саме в окупованому Криму, що підтверджується російськими джерелами [14]. Тож вимога про підписання цих «договорів» дорівнює вимозі визнання Криму нібито «російським».

Навряд чи російські дипломати не усвідомлюють, що висунення таких фантастичних пропозицій з вимогою негайно та без обговорення на них погодитися, абсолютно неприйнятне. Тому опубліковані тексти є документами не юридичного, а політичного та пропагандистського характеру, які слід розглядати виключно як частину агресивних дій Росії проти всього світового порядку. І тут ми не можемо не погодитися з фразою, що обронив під час прес-конференції пан Рябков: «Наші інтереси в сфері європейської безпеки протилежні». Дійсно, якщо США та НАТО твердять про необхідність деескалації, переговорного процесу та мирного врегулювання, то Росія хоче чогось прямо протилежного.

1. https://arc.construction/23456

2. https://arc.construction/23820?

3. https://mid.ru/ru/foreign_policy/rso/nato/1790818/

4. https://mid.ru/ru/foreign_policy/rso/nato/1790803/

5. https://www.reuters.com/world/us/white-house-has-seen-talks-proposals-russia-contact-with-european-allies-2021-12-17/

6. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_190349.htm?selectedLocale=en

7. https://www.liga.net/ua/politics/articles/budet-afganskiy-stsenariy-kak-rf-pytaetsya-sorvat-sotrudnichestvo-ukrainy-i-nato

8. https://lb.ua/world/2021/12/17/501246_diki_vimogi_rosii_koli_moskva_sama.html

9. https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1790874

10. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_228

11. https://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_25468.htm

12. https://www.interfax.ru/world/810221

13. http://fpp.com.ua/polityka-rosiyi-shhodo-susidnih-derzhav-doktryna-obmezhenogo-suverenitetu/ 14. https://www.militarynews.ru/story.asp?rid=1&nid=504227&lang=RU