Олексій Плотніков, к.ю.н., міжнародне право

Минулого тижня наша Асоціація опублікувала аналіз російських погроз щодо України з точки зору міжнародного права [1], в якому зробила припущення, що погроза силою з боку Росії проти України в дійсності спрямована проти держав НАТО. Могло здатися, і це визнавалося в тексті, що це припущення надто сміливе. Сьогодні мусимо визнати, що наші припущення виявилися аж ніяк не сміливими, а навпаки дуже обережними, порівняно з твердженнями зовнішньополітичного відомства держави-агресора.

10 грудня російський МЗС опублікував «Заяву МЗС Росії про діалог з США та іншими країнами Заходу відносно напрацювання гарантій безпеки». Публікація збіглася у часі з ескалацією напруги навколо Криму, зокрема через перекриття 70% акваторії Азовського моря [3]. Ця ескалація настільки серйозна, що викликала реакцію Генеральної Асамблеї ООН. В ухваленій  9 грудня резолюції [4], дії Росії характеризуються не інакше як «необґрунтоване застосування сили Російською Федерацією проти України в Чорному морі, Азовському морі та Керченській протоці». В резолюції в декількох положеннях прямо вказується також на погрозу застосування сили проти України.

Тож маємо офіційні підтвердження обох наших попередніх припущень. Росія підтвердила на рівні заяви свого МЗС, що твердження її вищих посадових осіб слід розглядати саме як вимогу. Генеральна Асамблея ООН підтвердила, що має місце застосування сили та погрози силою. З цих позицій спробуємо подивитися на заяву МЗС Російської Федерації.

Резолюція дипломатичного відомства РФ витримана далеко не в дипломатичному дусі і сповнена явно образливих та неприйнятних для міжнародної дипломатії оціночних тверджень, таких як «заохочення русофобії», «вигороджування дій київського режиму», «українські протеже», та інші. Завершується вона, однак, відносно конкретними пропозиціями, а саме:

– напрацювання правових гарантій, що виключають будь-яке розширення НАТО на схід;

– скасування рішення Бухарестського саміту НАТО про членство України та Грузії як такого, що нібито «суперечить обов’язку лідерів всіх-держав-учасниць ОБСЄ не укріплювати свою безпеку за рахунок безпеки інших»;

– юридичне закріплення домовленості про нерозміщення США та іншими країнами НАТО ударних систем озброєнь на території сусідніх з Росією країн;

– узгодження з деяких військових питань та відновлення діалогу між оборонними відомствами.

Тож якщо Росія заговорила про юридичні гарантії та обіцяє підготувати проєкти міжнародних угод, мабуть її пропозиції мають якесь міжнародно-правове підґрунтя? Дійсно, Росія посилається на документи, ухвалені в рамках ОБСЄ. Проблема з цими посиланнями в тому, що вони як раз не є міжнародними договорами. Головний міжнародний договір, що регулює питання міжнародного миру та безпеки – це, звичайно, Статут ООН. Цей документ, сторонами якого є всі держави світу, забороняє застосування сили, погрози силою, порушення територіальної цілісності та недоторканості держави. Росія його порушила, і в своїх вимогах про нього навіть не згадує.

Питання безпеки між Україною та Росією до 2018 року регулювалися Договором про дружбу, співробітництво і партнерство 1997 року (так званий «Великий договір») [5]. В ньому сторони взаємно визнали непорушність існуючих кордонів. Для України саме цей договір (а не Будапештський меморандум) був ключовою юридичною гарантією визнання Росією української належності Криму та Севастополя. Цей договір Росією також порушено, тому Росія не згадує ані про нього, ані про гарантії безпеки, що в ньому містилися

Натомість, Росія посилається на ряд документів ОБСЄ, жоден з яких не є міжнародним договором. Заключний акт Наради безпеки та співробітництва у Європі [6], Паризька хартія для нової Європи [7], Стамбульський документ 1999 року [8] – це декларації. Міжнародна декларація тим і відрізняється від конвенції, пакту, конкордату чи будь-якого іншого міжнародного договору, що не створює конкретних юридичних зобов’язань. Міжнародну декларацію неможливо порушити. Можна, на приклад, діяти всупереч декларації, не діяти в дусі декларації, проте її неможливо дотримати чи недотримати як міжнародне зобов’язання.

При цьому, декларація не є зовсім беззмістовним документом. Такий формат обирається в тих випадках, коли держави не готові брати на себе конкретні зобов’язання, і прагнуть лише намітити можливі шляхи. З цієї причини, до декларацій часто включать гарні побажання. Наприклад, Заключний акт вказаної Наради починається з визнання принципу суверенної рівності держав. Перший принцип Паризької хартії говорить про демократію як «єдину можливу систему правління», та обов’язок всебічно захищати і укріплювати права людини. Стамбульська хартія відкривається заявою про тверду прихильність держав справі свободи.

Якщо вже російський МЗС вважає, що ці документи створюють якийсь обов’язок, то навряд чи дії Росії узгоджуються з кожним їхнім пунктом. Відверта зневага до України в російській заяві ніяк не узгоджується з принципом суверенної рівності держав. Годі і говорити про демократію в Росії, яка сплюндрувала саму сутність демократичних процедур кримським «референдумом», проведеним під дулами автоматів. Ні про яку справу свободи не може говорити держава, що душить в Криму свободу українців, кримських татар, та й тих росіян, що наважуються виступати проти її загарбницької політики.

Єдине, що лишається російським дипломатам, – це вишукувати в міжнародних угодах хоч якесь положення, яке, будучи вирваним з контексту та перекрученим, виглядало б як правове обґрунтування побажань вищого політичного керівництва. Тим вони і займаються, а опублікована МЗС заява – яскравий тому приклад.

Зрозуміти на який саме юридичний обов’язок посилаються автори заяви важко. В ній міститься твердження, що «в країн НАТО є і обов’язки відносно неподільності безпеки в Євроатлантиці, на всьому просторі ОСБЄ. Цей принцип вперше продекларований в гельсінському Заключному акті». В цій фразі намішано все – декларація, обов’язок, принцип. Стверджується, що існує обов’язок, але визнається, що його було «продекларовано», тобто це не є обов’язком. Ні про яку «Євроатлантику» в Заключному акті Наради не згадується. Можна лише припустити, що автори заяви заціпилися за фразу у преамбулі «визнаючи неподільність безпеки в Європі». Проте преамбула на те і преамбула, що вона не є частиною самої декларації, а лише вказує на причини її прийняття. На положення преамбули можна посилатися при застосуванні деяких технік тлумачення міжнародного договору, однак сама по собі преамбула в жодному випадку не може створити обов’язку.

Ще один акт, на який послалися російські дипломати – Паризька хартія для нової Європи, в якій дійсно зазначено, що «безпека кожного нерозривно пов’язана з безпекою всіх інших». Тут автори заяви примудрилися пропустити не тільки весь інший документ, але й зміст параграфу, з якого взята ця фраза. Ними процитоване друге речення. Між тим, в першому реченні сказано, що держави будуть «прагнути надати нову якість нашим відносинам у сфері безпеки при повній повазі до свободи вибору, що зберігається за кожним в цій області».

Тобто, це положення як раз дозволяє кожній державі самій обирати як ній забезпечувати свою безпеку. Свобода вибору включає право входити до будь-яких оборонних альянсів, і всі інші держави мають поважати це право. Більше того, якщо Росія підтверджує, що безпека кожного нерозривно пов’язана з безпекою всіх інших, то незрозуміло чому її дивує реакція членів НАТО на її погрози в бік України? НАТО як раз і діє в дусі розуміння того, що безпека України нерозривна пов’язана з безпекою всіх інших держав, і тому допомагає Україні укріплювати свою безпеку.

І аби остаточно підтвердити свою недолугість, російські дипломати цитують фразу зі Стамбульського документу 1999 року: «держави-учасниці не будуть укріплювати свою безпеку за рахунок безпеки інших держав». Комізм ситуації в тому, що це п’яте речення з восьмого пункту Документу. Але в цьому восьмому пункті є ще й інші речення. Наприклад, друге звучить так: «Ми знов підтверджуємо притаманне кожній державі-учасниці право вільно обирати або змінювати способи забезпечення своєї безпеки, включаючи союзні договори». Є і шосте речення, відповідно до якого «в рамках ОБСЄ жодна держава або група держав чи організація не може бути наділена переважною відповідальністю за підтримку миру та стабільності в регіоні ОБСЄ, або розглядати будь-яку частину регіону ОБСЄ в якості сфери свого впливу». Тобто, Україна діє в повній відповідності до положень Документу – обирає способи забезпечення своєї безпеки шляхом роботи з підготовки до підписання союзного договору в рамках НАТО. Це Стамбульським документом дозволяється. Росія намагається встановити частину регіону ОБСЄ в якості сфери свого впливу, що Документом не дозволяється.

Більше того, Росія намагається схилити країни НАТО до порушення Документу, вимагаючи від них визнати свою переважну відповідальність за підтримку миру і стабільності в регіоні, без урахування позиції України. Очевидно, що таке нехтування базовими принципами міжнародної безпеки для НАТО абсолютно неприйнятне. Генсекові Альянсу не знадобилося ніяких додаткових консультацій, аби блискавично відповісти на російські вимоги, що були опубліковані на сайті МЗС РФ ввечері 10 грудня. Через п’ять годин на сайті НАТО з’явилася цитата з промови, Й. Столтенберга, проголошеної на зустрічі з новообраним канцлером Німеччини: «Відносини між НАТО та Україною будуть визначатися 30 союзниками по НАТО та Україною, і ніким більше. Мі не можемо прийняти спроб Росії знов встановити систему, в якій великі держави такі як Росія мають сфери впливу, де вони можуть контролювати чи вирішувати що можуть робити інші» [9].

Крім письмових декларацій, автори заяви знов посилаються на певні «обіцянки, що давалися радянському керівництву». Складається враження, що в дипломатичній історії Росії залишився запис про якісь неформальні домовленості, що можливо існували за часів Холодної війни, або були укладені під час розпаду СРСР; про них ми вже згадували в попередній статті [1], що стосувалися розширення НАТО. Наче на це і натякає заява, пропонуючи надати цим домовленостям юридичного характеру. Проте в заяві демонструється повне нерозуміння самої суті міжнародних договорів.

Автори проговорюються, коли пишуть про «зобов’язання лідерів держав-учасниць». Ніяких міжнародних договорів між лідерами держав не існує, та й саме поняття «лідер держави» міжнародному праву невідоме. В державі є голова та вищі посадові особи, що обираються або призначаються за певною процедурою. Міжнародні договори укладаються не між головами держав, і тим більше не між лідерами, а лише між самими державами, що їх представляють вищі посадові особи. Неформальна закрита домовленість між політиками не має і не може мати жодної юридичної сили і є нікчемною.

Своєю заявою російське дипломатичне відомство пропонує замінити систему міжнародних договорів про безпеку системою неформальних «договорняків» про сфери впливу в дусі навіть не Талейрана чи Бісмарка, а дрібних кримінальних елементів часів розпаду СРСР. На щастя, міжнародне право побудоване на зовсім інших принципах. І той факт, що Україна діє в дусі міжнародного права доводить, що її шлях, зокрема в рамках деокупації Криму лежить до НАТО, а не до сфери впливу Росії.

1. https://arc.construction/23456?lang=uk

2. https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4991520

3. https://www.radiosvoboda.org/a/news-azov-more-rosiya-agresiya/31603403.html

4. https://undocs.org/A/76/L.22

5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/643_006

6. https://www.osce.org/files/f/documents/0/c/39505_1.pdf

7. https://www.osce.org/files/f/documents/3/4/39520.pdf

8. https://www.osce.org/files/f/documents/7/f/125811.pdf

9. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_190110.htm