Алексей Плотников, к.ю.н., международное право

На прошлой неделе наша Ассоциация опубликовала анализ российских угроз по отношению к Украине с точки зрения международного права [1], в котором сделала предположение, что угроза силой со стороны России против Украины в действительности направлена ​​против государств НАТО. Могло показаться, и это признавалось в тексте, что это предположение слишком смело. Сегодня следует признать, что наши предположения оказались отнюдь не смелыми, а наоборот очень осторожными, по сравнению с утверждениями внешнеполитического ведомства государства-агрессора.

10 декабря российский МИД опубликовал «Заявление МИД России о диалоге с США и другими странами Запада по наработке гарантий безопасности». Публикация совпала по времени с эскалацией напряжения вокруг Крыма, в том числе из-за перекрытия 70 % акватории Азовского моря [3]. Эта эскалация так серьезна, что вызвала реакцию Генеральной Ассамблеи ООН. В принятой 9 декабря резолюции [4] действия России характеризуются не иначе как «необоснованное применение силы Российской Федерацией против Украины в Черном море, Азовском море и Керченском проливе». В резолюции в нескольких положениях прямо указывается также на угрозу применения силы против Украины.

Таким образом, появились официальные подтверждения обоих наших предыдущих предположений. Россия подтвердила на уровне заявления МИД, что заявления ее высших должностных лиц следует рассматривать как требования к НАТО. Генеральная Ассамблея ООН подтвердила, что имеет место применение силы и угрозы. С этих позиций попробуем взглянуть на заявление МИД Российской Федерации.

Резолюция дипломатического ведомства России выдержана далеко не в дипломатическом духе и исполнена явно оскорбительных и неприемлемых для международной дипломатии оценочных утверждений, таких как «поощрение русофобии», «выгораживание действий киевского режима», «украинские протеже» и другие. Завершается она, однако, относительно конкретными предложениями, а именно:

— разработка правовых гарантий, исключающих любое расширение НАТО на восток;

— отмена решений Бухарестского саммита НАТО о членстве Украины и Грузии как якобы противоречащих «обязательству лидеров всех государств-участников ОБСЕ – не укреплять свою безопасность за счет безопасности других»;

— юридическое закрепление договоренности о не размещении США и другими странами НАТО ударных систем вооружений на территории соседних с Россией стран;

— договорённости по некоторым военным вопросам и возобновление диалога между оборонными ведомствами. 

Если Россия заговорила о юридических гарантиях и обещает подготовить проекты международных соглашений, видимо, ее предложения имеют какую-то международно-правовую основу? Действительно, Россия ссылается на документы, принятые в рамках ОБСЕ. Проблема с этими ссылками заключается в том, что они как раз не являются международными договорами. Главный международный договор, регулирующий вопросы международного мира и безопасности – это, конечно, Устав ООН. Этот документ, сторонами которого являются все государства мира, запрещает применение силы, угрозы, нарушение территориальной целостности и неприкосновенности государства. Россия его нарушила, и в своих требованиях о нем даже не упоминает.

Вопросы безопасности между Украиной и Российской Федерацией регулировались до 2018 года Договором о дружбе, сотрудничестве и партнерстве 1997 г. (так называемый «Большой договор») [5]. В нем стороны взаимно признали незыблемость существующих границ. Для Украины именно этот договор а не Будапештский меморандум являлся ключевой юридической гарантией признания Россией украинской принадлежности Крыма и Севастополя. Этот договор Россией также нарушен, поэтому Россия не упоминает ни о нем, ни о содержавшихся в нём гарантиях безопасности.

Россия ссылается на ряд документов ОБСЕ, ни один из которых не является международным договором. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе [6], Парижская хартия для новой Европы [7], Стамбульский документ 1999 [8] – это декларации. Международная декларация тем и отличается от конвенции, пакта, конкордата или любого другого международного договора, что не создаёт конкретных юридических обязательств. Международную декларацию невозможно нарушить. Можно, например, действовать вопреки декларации, не действовать в духе декларации, однако ее невозможно соблюсти или не соблюсти как международное обязательство.

При этом декларация не является совершенно бессодержательным документом. Такой формат выбирается в тех случаях, когда государства не готовы брать на себя конкретные обязательства и стремятся лишь наметить возможные пути. По этой причине в декларации часто включат разнообразные благие пожелания. К примеру, Заключительный акт упомянутого Совещания начинается с признания принципа суверенного равенства государств. Первый принцип Парижской хартии говорит о демократии как «единственной возможной системе правления» и обязанности всесторонне защищать и укреплять права человека. Стамбульская хартия открывается заявлением о жесткой приверженности государств делу свободы.

Если уж российский МИД считает, что эти документы создают некое обязательство, то вряд ли действия России согласовываются с каждым их пунктом. Откровенное пренебрежение к Украине в российском заявлении никак не согласуется с принципом суверенного равенства государств. Нет смысла говорить о демократии в России, которая презрела самую сущность демократических процедур крымским «референдумом», проведенным под дулами автоматов. Ни о каком деле свободы не может говорить государство, душащее в Крыму свободу украинцев, крымских татар, и тех россиян, которые решаются выступать против его захватнической политики.

Единственное, что остается российским дипломатам, – это выискивать в международных соглашениях хоть какое-то положение, которое, будучи вырванным из контекста и извращенным, выглядело бы как правовое обоснование пожеланий высшего политического руководства. Этим они и занимаются, а опубликованное МИД России заявление – яркий тому пример.

Понять на какую именно юридическую обязанность ссылаются авторы заявления затруднительно. В нем содержится утверждение, что «у стран НАТО есть и обязательства в отношении неделимости безопасности в Евроатлантике, на всем пространстве ОБСЕ. Этот принцип был впервые продекларирован в хельсинкском Заключительном акте». В этой фразе намешано все – декларация, обязательство, принцип. Утверждается, что существует обязательство, но признается, что оно было «продекларировано», то есть не является обязательством.

Ни о какой «Евроатлантике» в Заключительном акте Совещания не упоминается. Можно лишь предположить, что авторы заявления зацепились за фразу в преамбуле «признавая неделимость безопасности в Европе». Однако преамбула на то и преамбула, что она не является частью самой декларации, а лишь указывает на причины ее принятия. На положение преамбулы можно ссылаться при применении некоторых техник толкования международного договора, однако сама по себе преамбула ни в коем случае не может создать обязательства.

Еще один акт, на который сослались российские дипломаты – Парижская хартия для новой Европы, в которой действительно отмечено, что «безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех остальных». Здесь авторы заявления умудрились пропустить не только весь остальной документ, но и содержание параграфа, из которого взята эта фраза. Ими процитировано второе предложение. Между тем, в первом предложении сказано, что государства будут «стремиться придать новое качество нашим отношениям в сфере безопасности при полном уважении сохраняющейся за каждым свободы выбора в этой области».

То есть, это положение как раз позволяет каждому государству самому выбирать, как ему обеспечивать свою безопасность. Свобода выбора включает право входить в любые оборонные альянсы, и все остальные государства должны уважать это право. Более того, если Россия подтверждает, что безопасность каждого неразрывно связана с безопасностью всех остальных, то непонятно почему ее удивляет реакция членов НАТО на угрозы в сторону Украины? НАТО как раз и действует в духе понимания того, что безопасность Украины неразрывно связана с безопасностью всех других государств, и потому помогает Украине укреплять свою безопасность.

И чтобы окончательно подтвердить несуразность своих требований, российские дипломаты цитируют фразу из Стамбульского документа 1999 года: «государства-участники не будут укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств». Комизм ситуации в том, что это пятое предложение из восьмого пункта документа. Но в этом восьмом пункте есть и другие предложения. Например, второе звучит так: «Мы вновь подтверждаем присущее каждому государству-участнику право свободно выбирать или менять способы обеспечения своей безопасности, включая союзные договоры».

Есть и шестое предложение, согласно которому «ни одно государство, группа государств или организация не может быть наделена преимущественной ответственностью за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ или рассматривать какую-либо часть региона ОБСЕ в качестве сферы своего влияния». То есть Украина действует в полном соответствии с положениями Документа – выбирает способы обеспечения своей безопасности путем работы по подготовке к подписанию союзного договора в рамках НАТО. Это Стамбульский документ разрешается. Россия пытается установить часть региона ОБСЕ в качестве сферы своего влияния, что Документом не разрешается.

Более того, Россия пытается склонить страны НАТО к нарушению документа, требуя от них признать свою преобладающую ответственность за поддержание мира и стабильности в регионе, без учета позиции Украины. Очевидно, что это пренебрежение базовыми принципами международной безопасности для НАТО совершенно неприемлемо. Генсеку Альянса не потребовалось никаких дополнительных консультаций, чтобы молниеносно ответить на российские требования, опубликованные на сайте МИД России вечером 10 декабря. Через пять часов на сайте НАТО появилась цитата из речи Йенса Столтенберга, провозглашенной на встрече с новоизбранным канцлером Германии: «Отношения между НАТО и Украиной будут определяться 30 союзниками по НАТО и Украиной, и никем больше. Мы не можем принять попыток России вновь установить систему, в которой большие государства, такие как Россия, имеют сферы влияния, где они могут контролировать или решать, что могут делать другие» [9].

Кроме письменных деклараций, авторы заявления снова ссылаются на определенные «обещания, которые давались советскому руководству». Создается впечатление, что в дипломатической истории России осталась запись о неформальных договоренностях, возможно существовавших во времена Холодной войны, или заключённых при распаде СССР, о которых мы уже упоминали в предыдущей статье [1], касавшихся расширения НАТО. Кажется, именно на это и намекает заявление, предлагая придать этим договоренностям юридический характер. Однако в заявлении демонстрируется полное непонимание самой сущности международных договоров.

Авторы проговариваются, когда пишут об «обязательствах лидеров государств-участников». Никаких международных договоров между лидерами государств не существует, и само понятие «лидер государства» международному праву неизвестно. В государстве есть глава и высшие должностные лица, избираемые или назначаемые по определенной процедуре. Международные договоры заключаются не между главами государств, и тем более не между лидерами, а только между самими государствами, интересы которых представляют высшие должностные лица. Неформальная закрытая договоренность между политиками не имеет и не может иметь никакой юридической силы и является ничтожной.

Своим заявлением российское дипломатическое ведомство предлагает заменить систему международных договоров о безопасности системой неформальных «договорняков» о сферах влияния в духе даже не Талейрана или Бисмарка, а мелких уголовных элементов времен распада СССР. К счастью, международное право построено на совсем других принципах. И тот факт, что Украина действует в духе международного права, доказывает, что ее путь, включая деоккупацию Крыма, лежит к НАТО, а не к сфере влияния России.

1. https://arc.construction/23456?lang=uk

2. https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4991520

3. https://www.radiosvoboda.org/a/news-azov-more-rosiya-agresiya/31603403.html

4. https://undocs.org/A/76/L.22

5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/643_006

6. https://www.osce.org/files/f/documents/0/c/39505_1.pdf

7. https://www.osce.org/files/f/documents/3/4/39520.pdf

8. https://www.osce.org/files/f/documents/7/f/125811.pdf

9. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_190110.htm