Алексей Плотников, к.ю.н., международное право

5 декабря была годовщина подписания Будапештского меморандума. Незадолго до нее появился ряд сообщений о возможной эскалации вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины. 21 ноября начальник Главного управления разведки Министерства обороны Украины Кирилл Буданов сообщил в интервью изданию «Файненшал Таймс», что Россия стягивает к украинской границе военных и технику, что «можно рассматривать как подготовку к широкомасштабному вторжению и попытку психологического давления» [1]. В этот же период начали появляться и другие сигналы, якобы о готовности российского наступления на Украину [2]. 3 декабря планы наступления, якобы готовящегося Российской Федерацией, опубликовала газета «Вашингтон Пост» [3].

У нас в «АРК» нет на столе российских планов, но мы точно знаем, что в начале 2022 года война не начнется, потому что она началась в 2014 году с захвата Крыма. Речь может идти только о новом этапе вооруженного противостояния. Возможно, мы ограничились бы простым советом сохранять спокойствие, быть готовыми ко всему, и делать каждому своё дело, но есть в текущей ситуации кое-что интересное с точки зрения международного права. 1 декабря российский диктатор заявил, что хочет юридических гарантий, не расширения НАТО на восток [4]. В ответ пресс-секретарь Белого дома заявила, что только Украина и НАТО должны решать, будет ли Украина членом НАТО, а не Россия [5]. Ранее аналогичный тезис озвучивал генсек Альянса Йенс Столтенберг [6].

Разница в подходах здесь очевидна. Для членов НАТО Украина является субъектом, который должен самостоятельно решить, хочет ли она стать членом Альянса и предпринять достаточные усилия, чтобы соответствовать критериям членства. Для России Украина является объектом, который не принимает решения о собственной судьбе самостоятельно. Известно о попытках бывшего российского президента Ельцина заключить «джентльменское соглашение» с президентом США о том, что Украина никогда не будет членом НАТО. На какую-то существующую или мнимую неформальную договоренность между Россией и условным Западом по поводу членства Украины в НАТО и ЕС постоянно намекают российские спикеры. Выглядит так, будто для них мир остается ареной Мюнхенских сговоров и секретных протоколов к Пакту Молотова-Риббентропа. Такому видению место, разве что, в музее и учебнике по истории политологии, потому что уже почти 80 лет мир функционирует по совсем другим правилам.

В 1945 году 51 государство, в том числе СССР, правопреемницей которого считает себя Российская Федерация, и отдельно Украинская Советская Социалистическая Республика, подписали Устав ООН, согласно которому все члены организации «воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций» [8].

Принцип запрета применения силы в международных отношениях приобрел универсальное значение. Из него есть исключения. Статья 51 Устава ООН разрешает применять силу в целях самообороны против вооруженного нападения. Собственно, это позволяет Украине защищать свой суверенитет военным путем, не нарушая при этом принципов ООН.

Применение силы также разрешается по решению Совета Безопасности ООН. Согласно статье 42 Устава, Совет может разрешить членам ООН осуществлять военные меры по поддержанию международного мира и безопасности. Это позволило, например, применение сил ООН для отражения агрессии Северной Кореи против Южной (что стало известно как Корейская война) и для прекращения агрессии Ирака против Кувейта в 1990 году (что стало известно как операция «Буря в Пустыне»). На основании решения ООН, коалиционные силы находились в Афганистане между 2001 и 2021 годами. Возможны случаи, когда государство применяет силу на территории другого государства по просьбе самого государства. Самый известный случай здесь – война США во Вьетнаме, которая, по сути, велась по просьбе правительства Южного Вьетнама для отпора наступлению Северного Вьетнама.

В международном праве существует также противоречивая концепция гуманитарной интервенции, предусматривающая обязанность государств действовать в случае, если где-либо в мире происходят массовые и грубые нарушения прав человека. Особое распространение эта теория получила после геноцида в Руанде, когда Совет Безопасности ООН не смог вовремя отреагировать на массовые убийства. Однако, эта теория основывается преимущественно на моральных аргументах, и не имеет четкого юридического базиса. По понятию гуманитарной интервенции советуем диссертационное исследование Владимира Мотыля [9], относительно неправомерного использования доктрин гуманитарной интервенции и защиты граждан Россией для оправдания агрессии против Украины рекомендуем монографию Александра Задорожного [10].

Если говорить кратко, то «гуманитарная интервенция» – это крайне опасное предположение, что одно государство может присвоить себе право применять силу в международных отношениях против другого государства по гуманитарным соображениям. Такая возможность создает чрезмерный соблазн для отдельных государств обосновывать вооруженное вмешательство в дела других государств соображениями защиты прав человека. С точки зрения международного права такое вмешательство возможно исключительно с санкции Совета Безопасности ООН, а любые односторонние действия представляют собой нарушение Устава ООН.

Возвращаясь к настоящему, вопрос сейчас не в том, нарушила ли Российская Федерация запрет на применение силы или угрозы силой против Украины. Вопрос в том, составляют ли текущие ее действия новое нарушение этого запрета, и является ли это нарушение качественно новым. Нам представляется, что ответ на оба вопроса положительный. Имеет место не просто нарушение запрета на применение силы и угрозы силой, а угроза применения силы в отношении государств-членов НАТО.

Угроза в международном праве понимается не только как прямое объявление о желании применить силу. Напротив, об угрозе практически никогда не заявляется открыто. Вопрос о том, какие действия достигают уровня угрозы применения силы, и могут ли военные маневры на границе считаться угрозой, является предметом дебатов. Например, в споре между США и Никарагуа Международный Суд ООН решил, что военные маневры Соединенных Штатов не представляли угрозы силой, что не помешало Суду найти нарушения со стороны США по другим вопросам [11]. Однако в случае Украины этот вопрос уже решен, потому что Россия уже применила против нее силу. Оценивать, составляет ли факт концентрации войск угрозу силой, имело бы смысл, если бы над Севастополем сейчас развевался флаг Украины. Но поскольку над Севастополем сейчас флаг России, а на Донбассе продолжаются боевые действия, любое увеличение численности войск РФ на границе с Украиной само по себе однозначно представляет угрозу.

Неизвестно, являются опубликованные планы российской агрессии против Украины настоящими. И даже если такие планы реально существуют, сам по себе факт существования плана нападения еще не говорит о намерении совершить это нападение. Так же отсутствие плана нападения не делает нападение невозможным. Опубликованы американские планы ядерной бомбардировки СССР, но такой бомбардировки никогда не было, и США никогда ею Советскому Союзу открыто не угрожали. И, наоборот, никакого плана захвата Крыма в открытых источниках нет, но это не означает, что агрессии России против Украины в Крыму не было. Оценка того, является ли план угрозой применения силы, зависит не от реальности плана, а от контекста ситуации, в которой определенная информация (план или любая другая) становится известной.

В данном случае, появление информации о российских планах следует расценивать в контексте другой деятельности Российской Федерации. Среди многочисленных недружественных действий России по отношению к Украине вспомним лишь один наиболее показательный пример: глава российской правящей партии «Единая Россия» публично наделил вождей так называемых «ДНР» и «ЛНР» партийными билетами [12]. Трудно представить себе более откровенную демонстрацию управляемости этих «республик» из Кремля. Согласно известному «утиному тесту», если что-то выглядит как утка, крякает как утка, и плавает как утка, то это утка. Публикация того, что выглядит как угроза силой, одновременно с предъявлением политических требований высшим должностным лицом государства-агрессора к государствам-членам НАТО, очевидно, и является угрозой применения силы. Этот тезис мог бы показаться излишне экстравагантным, но вспомним, что в 1961 году СССР также формально не угрожал никому, и даже отрицал факт размещения своих ядерных ракет на Кубе. Это не помешало западным государствам расценивать поведение СССР как угрозу силой [13].

Эти размышления могут показаться нелогичными, ведь Россия угрожает Украине, а требования предъявляет государствам-членам НАТО. Могут ли войска на украинской границе считаться угрозой силы против НАТО? Следует вспомнить формулировку Устава ООН, согласно которому применение силы и угрозы силой запрещается любому государству в отношении любого государства, а также любым способом, не отвечающим целям ООН. Эти положения конкретизированы в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. В нем есть следующие обязательства:

— «воздерживаться от любых действий, представляющих собой угрозу силой или прямое или косвенное применение силы против другого государства-участника»;

– «воздерживаться от всех проявлений силы с целью принуждения другого государства-участника к отказу от полного осуществления его суверенных прав» [14].

То есть, здесь есть два обязательства. Первое – не применять силу против другого государства. Второе – не проявлять силу никоим образом, чтобы принудить другое государство к отказу от определенных действий, являющихся его суверенным правом. Во втором случае речь не идет о применении силы именно против государства, на которое направлено влияние. Речь идет вообще о любом применении или демонстрации силы.

Сторонами Заключительного акта являются государства-члены НАТО, в частности, Великобритания, США, Франция, ФРГ. В соответствии с их суверенными правами, они заключили Североатлантический договор о создании НАТО. Во исполнение своих суверенных прав, они договорились, что в НАТО может быть принято любое государство, если оно выразит такое желание и будет отвечать критериям членства. Требование России не принимать в НАТО новые государства затрагивает суверенные права не только Украины. Такое требование является действием, направленным на принуждение государств-членов НАТО к отказу от полной реализации своих суверенных прав в рамках Организации Североатлантического договора.

Когда новоизбранный российский президент Дмитрий Медведев в начале 2008 года заявлял, что вступление Украины и Грузии в НАТО будет угрожать европейской безопасности [15], это можно было расценивать как политическое заявление, поскольку это произошло еще до агрессии России против Грузии в 2008 году. Аналогичное заявление в условиях, когда Россия совершает продолжающуюся вооруженную агрессию против Грузии и Украины, является угрозой силы, направленной на членов НАТО, вопреки Уставу ООН. Требуя от НАТО не переходить красных линий, Россия рискует сама шагнуть за красную линию, после которой ее действия могут расцениваться как угроза для всех и каждого члена Североатлантического альянса.

1. https://www.militarytimes.com/flashpoints/2021/11/20/russia-preparing-to-attack-ukraine-by-late-january-ukraine-defense-intelligence-agency-chief/

2. https://www.dw.com/uk/rosiia-hotuietsia-napasty-na-ukrainu-vzymku-2022-roku-rozvidka-a-59894895/a-59894895

3. https://www.washingtonpost.com/national-security/russia-ukraine-invasion/2021/12/03/98a3760e-546b-11ec-8769-2f4ecdf7a2ad_story.html

4. https://www.pravda.com.ua/news/2021/12/1/7315874/

5. https://www.thetimes.co.uk/article/putin-to-demand-from-biden-guarantees-against-ukraine-joining-nato-9876fxjrh

6. https://www.reuters.com/world/europe/nato-not-russia-will-decide-if-ukraine-joins-stoltenberg-says-2021-04-13/

7. https://gazeta.ua/ru/articles/comments-newspaper/_bill-ya-proshu-odnogo-otdaj-evropu/857725

8. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_010#Text

9. http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?Z21ID=&I21DBN=REF&P21DBN=REF&S21STN=1&S21REF=10&S21FMT=fullwebr&C21COM=S&S21CNR=20&S21P01=0&S21P02=0&S21P03=A=&S21COLORTERMS=1&S21STR=%D0%9C%D0%BE%D1%82%D0%B8%D0%BB%D1%8C%20%D0%92$

10. https://books.google.tm/books?id=f0z7CgAAQBAJ&printsec=frontcover#v=onepage&q&f=false

11. https://legal.un.org/icjsummaries/documents/russian/st_leg_serf1.pdf

12. https://www.pravda.com.ua/news/2021/12/4/7316254/

13. https://digitalarchive.wilsoncenter.org/collection/31/cuban-missile-crisis/8

14. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_055#Text

15. https://www.theguardian.com/world/2008/mar/25/russia.ukraine