Олексій Плотніков, к.ю.н., міжнародне право

Будь-який конфлікт раніше чи пізно закінчується, і тоді постає питання постконфліктного відновлення. Мало не найважливішим тут стає відновлення справедливості і правосуддя, без яких мир ризикує залишитися лише перемир’ям. Подоланню наслідків збройних конфліктів, притягненню винних в порушеннях прав людини до відповідальності, відновленню прав жертв, гарантуванню не повторення злочинів минулого слугує концепція відома як правосуддя перехідного періоду (transitional justice). «АРК» вже писала про неї [1] [2], і мабуть ще не раз писатиме, адже правосуддя перехідного періоду вже стало дієвим рішенням, що застосовувалося в десятках країн світу для лікування травм минулого і побудови майбутнього.

Як правило, над відновленням правосуддя і встановленням справедливості починають замислюватися вже після завершення конфлікту. Іноді потрібні десятки років, аби суспільство змогло об’єктивно поглянути у власне минуле. Наприклад, лише зараз в штаті Меріленд (США) були створені спеціальні комісії, що мають встановити істину про суди Лінча. В країнах колишньої Югославії (Боснії та Герцеговині, Хорватії, Косово) робота з перехідного правосуддя почалася через роки після завершення конфліктів і лише під тиском міжнародної спільноти.

Україна становить позитивне виключення з цього правила. Українські експерти почали працювати над тематикою перехідного правосуддя практично одразу після початку конфлікту в 2014 році. Український уряд виявився відкритим до ідеї правосуддя перехідного періоду. Тож Україна стала мало не першим прикладом в світі, коли держава розпочала самостійно і системно розробляти законодавство про перехідне правосуддя для конфлікту, що ще не завершився.

На початку 2021 року Міністерство реінтеграції тимчасово окупованих територій представило перший варіант проєкту закону «Про засади державної політики перехідного періоду», та запросило експертів і громадськість надати до нього пропозиції [3]. Свої зауваження надали сотні організацій та окремих осіб, в тому числі і «АРК». Тож друга версія проєкту, що була зрештою представлена до Верховної Ради [4], була суттєво дороблена, і становила собою ґрунтовний законопроєкт про засади перехідного правосуддя, на підставі якого можливою стала б розробка інших законодавчих актів в даній сфері.

Обнадійливим виглядає і те, що проєкт закону розробляється без поспіху, та з урахуванням думки міжнародних партнерів України. Одним з таких є Рада Європи, в рамках якої діє Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія). Завдання Комісії – досліджувати й надавати висновки щодо законопроєктів на предмет їхньої відповідності європейським стандартам і цінностям. Проєкт було направлено до Комісії одночасно з поданням до Верховної Ради. 18 жовтня Комісія опублікувала свій висновок [5].

Він схвально оцінює зусилля України в напрямку створення законодавства про правосуддя перехідного періоду, але містить велике «домашнє завдання» з доопрацювання проєкту. У висновку Комісії неодноразово згадується кримська проблематика, та і без цього він мав би значення для реінтеграції Криму, адже потенційний закон та потенційна державна політика перехідного періоду стосуватиметься всіх тимчасово окупованих територій. Тому поглянемо на висновки Європейської комісії уважно.

В перших же параграфах змістовної частини висновку розглядається питання про правовий статус Криму. Хоча Комісія дипломатично відзначає, що це «питання правового статусу вказаних територій не є предметом даного висновку», вона констатує, що Рада Європи визнає територію Автономної Республіки Крим та Севастополю частиною України, не визнає ніяких утворених окупантами де-факто «органів влади» на цій території. Також Комісія нагадує про свій власний попередній висновок, що кримський «референдум» не відповідав Конституції України, а самі обставини його проведення виключали слідування європейським стандартам [6]. Тож Комісія фактично погодилися з базовою посилкою, на якій має ґрунтуватися українська стратегія: йдеться про перехідне правосуддя саме для окупованих територій України.

Розглядаючи процес створення проєкту закону, Венеційська комісія вказала, що попри активні консультації з громадськістю, при розробці проєкту закону все ж не була достатньо врахована думка осіб, яких цей закон безпосередньо зачіпає: мешканців непідконтрольних територій. Звісно, можливості таких консультацій дуже обмежені, однак Комісія все ж рекомендувала уряду України намагатися використовувати всі можливості для встановлення думки мешканців непідконтрольної території щодо проєкту закону. Від себе додамо, що такий висновок Комісії не означає обов’язку брати будь-яку висловлену позицію до уваги. Він лише про потребу шукати можливості вислухати думки українців, які опинилися в окупації.

Комісія критикує концептуальний підхід авторів проєкту закону до поняття правосуддя перехідного періоду та його завдань. Проєкт стосується, по суті, виключно подолання наслідків збройної агресії Російської Федерації, що в очах європейських експертів виглядає надмірним звуженням перехідного правосуддя. Зокрема, Комісія вказала, що це може призвести до невірного бачення правосуддя перехідного періоду в Україні як такого, що спрямоване лише на наслідки порушень з боку Росії та підконтрольних ній утворень.

Тому Комісія нагадала, що правосуддя перехідного періоду слід розглядати як цілісну концепцію, яка застосовується до злочинів, вчинених всіма сторонами конфлікту, та спрямована на примирення. Від імені «АРК» можемо додати, що правосуддя перехідного періоду має стосуватися не тільки злочинів, скоєних під час конфлікту, але й інших подій, що призвели до порушень прав людини, наприклад руйнування загарбниками екологічної сфери Криму, дискримінація корінних народів.

Проблематичними на думку Комісії виглядають деякі визначення, застосовані в проєкті закону. Проєктом закону передбачається право на правду, що є позитивним досягненням, однак, як зауважують експерти, закріплення заздалегідь встановлених політичних та навіть ідеологічних визначень конфлікту суперечить цьому праву, тому що воно може завадити встановленню істини у всій  її повноті. Це, в свою чергу, може негативно відбитися на жертвах порушень прав людини. Подібна критика стосується заходів з вшанування пам’яті жертв збройної агресії. На думку Комісії, всі такі заходи мають відбуватися в дусі діалогу, необхідного для примирення всіх груп населення, що брали участь в конфлікті.

В думці Комісії звертає на себе увагу ряд нібито вузьких юридичних моментів, які насправді матимуть значний вплив на процес деокупації. Наприклад, в проєкті закону є положення про те, що при деокупації все майно держави-окупанта та підпорядкованих ній структур, включаючи Чорноморський флот РФ, стає власністю України. Це положення явно проблематичне з точки зору міжнародного права, оскільки зачіпає так звану суверенну власність держав, право на яку не визначаються внутрішнім правом держави-жертви, якими б беззаконними не були дії держави. Для цього потрібні договори або рішення міжнародних інституцій.

Подібно, експерти Венеціанської комісії звернули увагу на проблему легальності перебування на деокупованій території України громадян держави-агресора. Чинний законопроєкт вcтановлює шестимісячний термін після деокупації, протягом якого такі особи мають підтвердити законність свого перебування в Україні, після чого щодо них будуть застосовані норми Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Фактично, це положення проєкту означає, що такі особи мають бути примусово видворені з України. Про проблематичність такого рішення колись писала «АРК» [7], і от тепер Венеціанська комісія дійшла до того ж висновку: застосування чинного законодавства про іноземців до громадян держави-окупанта створює ризик масового порушення низки статей Європейської конвенції з прав людини. Тож як би Україна не ставилася до російських нелегалів в Криму, для цієї проблеми потрібен інший підхід, якого в українському законодавстві поки немає.

Чимало зауважень в Венеціанської комісії викликав підхід, застосований авторами проєкту закону до засудження винних в порушеннях прав людини. На думку європейських експертів, проєкту бракує спрямованості на захист інтересів жертв, і в ньому простежується ухил виключно в бік переслідування без урахування інтересів відновлення справедливості. В коментарі підкреслюється необхідність законодавчого закріплення права жертв порушень прав людини на відшкодування. Водночас, Комісія наголошує на неопрацьованості окремих положень проєкту закону щодо покарань. Зокрема, проєкт територіально обмежує можливості застосування відповідних кримінальних покарань, хоча пов’язані з конфліктом злочини можуть бути скоєні без прив’язки до окупованих територій. Також, на думку Венеціанської комісії, проєкту закону бракує гарантій проти свавільного переслідування, що відповідали б міжнародним стандартам.

Ідею про конвалідацію (визнання чинності) правочинів, вчинених на непідконтрольній території, Венеціанська комісія розглядає як, в цілому, позитивну, проте надає деякі критичні зауваження до її відображення в законопроєкті. Зокрема зауважується, що для визнання зареєстрованих де факто органами «влади» непідконтрольних територій шлюбів, народжень та смертей слід застосовувати не процедуру конвалідації, а іншу встановлену законодавством адміністративну процедуру, яка не створювала б надмірних складнощів для громадян. Зокрема, це необхідно для дотримання міжнародно визнаних прав дитини.

Підводячи підсумок, Венеціанська комісія відзначає, що запропонований проєкт закону містить в собі багато надто загальних положень. Особливо бракує конкретики в питаннях, що стосуються АР Крим та Севастополя. На думку Комісії, виправленню цього недоліку могли б сприяти консультації з особами, яких стосуватиметься даний проєкт закону, зокрема мешканцями півострову. Також на думку Комісїі в проєкті закону слід відобразити особливий конституційний статус АР Крим та міста Севастополя.

Вказані висновки Венеціанської комісії не обов’язкові для України. Деякі з них вказують на явні юридичні проблеми в проєкті закону, інші ж є більш теоретичними і стосуються концептуальних засад правосуддя перехідного періоду в Україні. Українському законодавцю безумовно слід врахувати ті пункти висновку, що стосуються відповідності законопроєкту Європейській конвенції з прав людини, адже в них Комісія вказує на конкретні ризики, такі як, наприклад, можливість звернення до Європейського суду з прав людини нелегальних мігрантів з Росії, яких Україна планує видворити зі своєї території.

Інші пункти висновку, що стосуються перехідного правосуддя, наприклад щодо необхідності консультування з мешканцями непідконтрольних територій, або щодо ширшого визначення подій, пов’язаних з конфліктом, не вказують на правові проблеми безпосередньо. Тим не менш, їхнє врахування дозволить України покращити проєкт закону, і зрештою підвищити ефективність своєї стратегії правосуддя перехідного періоду, зокрема для Криму.

1. https://arc.construction/5598?lang=uk

2. https://arc.construction/21501?lang=uk

3. https://minre.gov.ua/page/minreintegraciyi-zaproshuye-do-gromadskogo-obgovorennya-proyektu-zakonu-pro-zasady-derzhavnoyi

4. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=72625

5. https://www.eurointegration.com.ua/files/9/d/9d78792-venice.pdf

6. https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)002-e

7. https://arc.construction/13208?lang=uk