Алексей Плотников (к.ю.н., международное право)

Современное международное право установило новые подходы к праву на здоровую окружающую среду. Оценка этих новых механизмов чрезвычайно важна для защиты экологических прав жителей Крыма.

О международном праве часто говорят, что оно развивается слишком медленно, но этот упрек явно не касается развития международного экологического права в 2021 году. В марте началась дискуссия о новом международном преступленииэкоцида [1]. 29 сентября Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) представила проект нового протокола к Европейской конвенции по правам человека, которым вводится право на безопасное, чистое, здоровое и устойчивую окружающую среду [2]. 8 октября Совет ООН по правам человека провозгласил право на здоровую окружающую среду фундаментальным правом человека [3].

Но международное экологическое право существует давно, и есть немало решений международных судов, где признавалось нарушение прав человека из-за экологических проблем. В чем же фундаментальность изменения, которое происходит сейчас, и какое оно имеет практическое значение? Взглянем на историю.

Началом существования международного экологического права можно считать 1972 год, когда была принята Стокгольмская декларация, которой было признано, что окружающая среда имеет значение для «осуществления основных прав человека, включая даже право на саму жизнь» [4] (просим прощения у специалистов, которые могут напомнить о делах «Трейл Смелтер» или об озере Лану, но здесь мы их касаться не будем). С тех пор было принято немало международных документов как общего характера (например, Декларация Рио 1992 года, которая воплощала пожелания международного сообщества, однако не стала обязательной [5]), так и таких, которые содержали конкретные обязательства по отдельным вопросам (например, известный Киотский протокол о выбросах в парниковых газов [6]). Положения об экологии можно найти и в отдельных международных соглашениях. Скажем, Договор о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива между Украиной и Россией содержит обязательства сотрудничества в области экологической безопасности [7].

Со всеми такими документами существует две проблемы. Во-первых, они декларативные, и не создают обязательств для государств вообще (то есть, являются заявлениями о благих намерениях), либо не содержат действенного механизма привлечения к ответственности нарушителей. Во-вторых, все эти договоры создавали обязательства для государств в отношении государств, и не позволяют заявлять о нарушении международно-правового обязательства кому-либо кроме государства. Поэтому можно было говорить о существовании международного экологического права, но права человека на здоровую окружающую среду в международном праве не существовало.

Это можно сравнить с историей идеи прав человека как такового. Она существовала веками, и находила выражение в законодательствах государств. Однако реализация этих прав зависела также исключительно от государства. По-настоящему действенными права человека стали лишь с принятием ряда международных договоров, благодаря которым человек смог жаловаться в независимого международного суда против собственного государства.

Конечно, международные суды накопили значительную практику в отношении экологических прав человека. Эта практика способствовала признанию права на здоровую окружающую среду (о некоторых из них мы упоминали здесь [8]). Однако в таких делах жалобы касались каких-то других прав (права на жизнь, права на частную жизнь и др.), страдавших из-за экологических факторов, а не о праве на здоровую окружающую среду как таковом. Самый свежий пример – дело «Капа и Другие против Польши», решение по которому ЕСПЧ принял 14 октября [9]. Заявители жаловались на чрезмерный уровень выбросов выхлопных газов и шумовое загрязнение из-за строительства рядом с их домами автомобильной дороги, то есть жалобы, а также весь процесс в Польше, касались именно нарушение права на здоровую окружающую среду, из-за которого страдали заявители и их дети. ЕСПЧ встал на сторону заявителей, однако признал нарушение права на частную жизнь, поскольку права на здоровую окружающую среду в Конвенции пока нет.

Необходимость ссылаться на другие права для обоснования в международных судах нарушений экологических прав влечет ряд неудобств. Не все экологические правонарушения можно связать с и нарушением иных прав. Возникают дополнительные сложности с процессом доказывания. Создаются чрезмерно сложные юридические конструкции чтобы «приспособить» факты экологического правонарушения к стандартам, необходимым для установления нарушений других прав.

Внедрение права на здоровую окружающую среду как отдельного самостоятельного права позволяет решить эти проблемы. Однако ПАСЕ решила пойти значительно дальше, чем просто признать право на здоровую окружающую среду. Предложенный протокол к Европейской конвенции построен иначе, чем предыдущие протоколы, и выглядит как отдельный международный договор.

Проект протокола представлен в форме рекомендации ПАСЕ [2]. В ней Ассамблея прямо ссылается на концепцию поколений прав человека, определяя, что сейчас конвенционной системой охватываются права первого (гражданские и политические) и второго (экономические социальные и культурные) поколений. Право на здоровую окружающую среду должно стать первым из прав третьего поколения (так называемых коллективных прав, в которые входят, в частности, права народов), которое будет защищаться европейскими механизмами защиты прав человека. Речь идет уже не об индивидуальном праве людей, а о праве групп, о признании природы отдельным объектом, достойным правовой защиты и о так называемой «межпоколенческой справедливости», которая требует передавать окружающую среду будущим поколениям не в худшем состоянии, чем она была получена от предыдущих поколений.

Именно на это указывает преамбула предложенного протокола, в которой подчёркивается, что «право на безопасную, чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду требует продвинуться дальше, чем подход, основанный только на индивидуальных правах». И действительно, определения права на здоровую окружающую среду в статье 1 предложенного проекта говорит о «праве нынешних и грядущих поколений жить в не деградированной, жизнеспособной и достойной природной среде, являющейся благоприятной для их здоровья, развития и благосостояния». Такое определение права разительно отличается от существующих положений Конвенции, типично начинаются с фразы «каждый имеет право» в значении личного индивидуального права.

Необычно выглядит также включение в протокол не только прав, но и принципов. В частности, это принцип межпоколенческой ответственности, равенства и солидарности, принцип не дискриминации в пользовании чистой, здоровой и устойчивой окружающей средой, принципы предотвращения, предосторожности, запрета ухудшения состояния среды, а также совершенно новый принцип in dubio pro natura – в случае сомнения в пользу природы. Последний означает, что при разрешении споров все сомнения следует трактовать таким образом, который является лучшим для защиты и сохранения природы с учетом альтернатив, которые будут наименее вредными для окружающей среды.

Описание самого права в протоколе могло бы составлять одну статью, однако разбито на три: материальный аспект права, процедурный аспект права и условия ограничения права. Материальный аспект заключается в праве каждого на безопасную, чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду. Процедурный аспект включает право каждого на свободный доступ к информации о состоянии окружающей среды, находящейся в распоряжении государственных органов, право на участие в консультациях относительно действий, которые могут иметь влияние на окружающую среду, право на доступ к правосудию в экологических вопросах, право на эффективное средство правовой защиты. Ограничения права описаны в терминах, подобных тем, которые используются для описания ограничений других неабсолютных прав в Конвенции.

Не вызывает сомнений, что через несколько лет этот протокол будет принят, хотя не обязательно в существующей редакции. У каждого человека появится право защищать свои описанные в протоколе права в Европейском суде по правам человека. Правда, возникает ряд вопросов, например о том, сможет ли физическое лицо пожаловаться на нарушение государством не только прав, но и принципов. Ответ на них станет ясен позднее. Однако факт остается фактом — в европейском праве прав человека появляется не просто новое человеческое право, а принципиально новый подход к праву прав человека, соответствующий третьему поколению прав человека. Косвенно это знаменует собой еще большее ограничение государственного суверенитета в пользу коллективных прав, реализуемых без учета государственных границ.

Протокол к Европейской конвенции касается только 47 государств-членов Совета Европы. А что же в ООН? Резолюция Совета по правам человека [10] объявила здоровую окружающую среду правом человека практически в тех же терминах, что и ПАСЕ. Отличие заключается в том, что резолюция не содержит ни принципов, ни процедурных прав, ни предусматривает механизма защиты. Право провозглашено отдельным документом, не входит в систему конвенций о правах человека ООН, и обратиться по поводу нарушения этого права к любому из комитетов ООН невозможно. Резолюция содержит призыв к государствам, но не содержит обязанностей. Ее единственное преимущество в том, что она уже принята, и к ней уже можно обращаться как к действующему международному документу, провозглашающему существование права человека на окружающую среду.

Будет ли это иметь практическое значение для Крыма? Известно, что деятельность государства-оккупанта наносит значительный и непоправимый вред уникальной экологии полуострова, о чем постоянно пишет «АРК» (например [11], [12], [13]. Поэтому любое усиление международных механизмов ответственности за экологический ущерб играет на руку Украине. Вопрос заключается лишь в том, сможет ли Украина как государство, коренные народы Украины, украинское гражданское общество, и отдельные граждане, воспользоваться этими механизмами.

Обращение в международные суды по поводу нарушения экологических прав остается делом будущего, но это будущее все ближе. По меньшей мере, уже сейчас необходимо собирать информацию для будущих обращений в Европейский суд по правам человека, ведь нарушения экологических прав часто являются не моментальным актом, а продолжающимся процессом, поэтому события, происходящие сейчас, и продолжающиеся в будущем смогут стать фактическим основанием для привлечения государства-оккупанта к ответственности в Страсбурге.

Другой важный вывод в том, что значение экологического права и экологических прав на международном уровне стремительно растет. Практически все процессы, по которым происходит какое-то международное регулирование, сейчас рассматриваются под углом защиты окружающей среды и устойчивого развития. Критически важно доносить до органов ООН, Совета Европы и других международных структур информацию об экологическом состоянии оккупированной территории и деятельности оккупанта. Отображение таких сведений в отчетах международных организаций окажет позитивное влияние на любые дальнейшие действия Украины в вопросах крымской экологии.

1. https://arc.construction/16617?lang=ru

2. https://pace.coe.int/en/files/29501/html

3. https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=27635&LangID=E

4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_454#Text

5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_455#Text

6. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_801#Text

7. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/643_205#Text

8. https://arc.construction/19755?lang=ru

9. http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-212138

10. https://undocs.org/a/hrc/48/l.23/rev.1

11. https://arc.construction/18443?lang=ru

12. https://arc.construction/17349?lang=ru

13. https://arc.construction/20632?lang=ru