Алексей Плотников, к.ю.н., международное право

Правовая природа связанных с оккупацией Крыма санкций многогранна. Без понимания ее специфики сложно добиваться как усиления и продления санкций, так и их эффективного исполнения.

В понедельник 4 октября пришло известие, что послы государств-членов ЕС согласовали расширение санкционного списка в отношении лиц, причастных к подрыву территориальной целостности Украины. Как сообщается, в нём оказались «судьи», работающие в оккупированном Крыму [1]. Подобные новости приходят регулярно, а слово «санкции» прочно вошло в украинский политический лексикон. Этим словом обозначают столь различные меры, вводимые с настолько разными процедурами, нетрудно и растеряться. Однако, попробуем все же разобраться что имеется в виду под крымскими санкциями, и что их применение означает на практике.

Из теории права можно вспомнить, что санкция – это элемент правовой нормы, устанавливающей негативные последствия, которые наступают за нарушения этой нормы. Штраф за превышение скорости на дороге – это как раз и есть санкция. Санкции существуют во всех отраслях права, в том числе, и в международном. Ключевое отличие в том, что в национальном праве санкцию реализует государство, которое является единственным высшим арбитром в отношениях между людьми, а в международном праве такого высшего арбитра не существует. О санкциях можно говорить только в рамках международных организаций, когда высший руководящий орган организации может применить к государству-нарушителю обязательств по праву этой организации определенные негативные меры.

Такие санкции, может наложить Совет Безопасности ООН на государство, нарушающее международный мир и порядок. Например, до 2020 года действовало эмбарго на поставки оружия в Иран, введенное Советом Безопасности ООН. Оно представляло собой санкцию. После 2020 года некоторые государства решили сохранить запрет по собственной инициативе. Такие односторонние действия, с точки зрения теории международного права, являются уже не санкциями, а реторсиями, то есть недружественными, но правомерными действиями одного государства против другого государства, как правило, направленными на то, чтобы побудить такое государство прекратить поведение, которое первое государство считает противоправным.

Реторсии, в свою очередь, не следует путать с контрмерами, которые являются правомерными действиями государства, страдающего от нарушения международного права, направленными на то, чтобы заставить государство-нарушителя прекратить нарушение. Так, Украина может применять против России контрмеры, поскольку она страдает от противоправного поведения России. Кроме того, важно, что санкции, контрмеры, реторсии и так далее применяются государствами в отношении других государств или их представителей, а не в отношении частных лиц.

Такой экскурс в теорию международного права был необходим, чтобы донести до читателя понимание, что то, что обычно называют санкциями, на самом деле является разнообразными процедурами с очень разными основаниями применения и степенью обоснованности. Под словом «санкции» могут пониматься как меры одних государств против других, имеющих основу в международном праве, так и меры преимущественно политического характера.

Следует констатировать, что как таковые международно-правовые санкции в связи с оккупацией Крыма не применялись. Их может ввести только Совет Безопасности ООН, в котором Россия обладает правом вето, поэтому и применения к ней санкций невозможно. То, что называют «крымскими санкциями» на самом деле является набором мер, которые применяют отдельные государства (например, США), и региональные межгосударственные объединения (Европейский Союз). Из таких мероприятий ближе всего к санкциям в международно-правовом смысле именно санкции Европейского Союза. Они имеют наибольшее практическое значение.

Зачем Европейский Союз применил меры, известные как «крымские санкции»? Попытка аннексии Крыма не затрагивала территорий государств-членов ЕС, и ни одно из них не пострадало от недружественных действий России. Ответ кроется в так называемой общей внешней политике и политике безопасности ЕС, которая предусматривает создание пространства стабильности и безопасности на границах ЕС. Эта политика предполагает ведение совместных операций с соседними странами, которые придерживаются принципов международного права и демократии, наряду с негативным влиянием на страны, нарушающие международное право, принципы демократии, верховенства права и прав человека. Такое влияние в ЕС определяют как санкции дипломатического или экономического характера [2].

Предельно откровенно цели крымских санкций охарактеризовала Ангела Меркель: «ограничительные меры в отношении Москвы будут сняты тогда, когда исчезнет причина, по которой они были введены. Попытка аннексии Крыма – это, собственно, не просто аннексия. Это нарушение ценностей, благодаря которым был создан европейский миропорядок после окончания Второй мировой войны, а именно признание границ и уважения территориальной целостности» [3]. Поэтому применяя санкции против государства, которое своей агрессией создало опасный случай попытки аннексии впервые с 1945 года, ЕС защищает не только и не столько Украину, сколько самого себя, свои границы, и те принципы, на которых он основывается.

Первые санкции против физических лиц, которые были причастны к оккупации Крыма Россией, ЕС ввел в марте 2014 года. Они коснулись самопровозглашенных деятелей русской оккупационной «власти» в Крыму и отдельных российских политиков, которые способствовали оккупации полуострова. Эти санкции носили дипломатический характер и были направлены против конкретных лиц, однако, как таковые, еще не наносили прямого вреда государству-агрессору.

Значительно большее практическое значение имели так называемые секторальные санкции, введению которых немало поспособствовало уничтожение самолета рейса МН17. Эти санкции включали запрет торговли оружием и материалами, необходимыми для его изготовления, запрет или ограничение поставок ряда технологий, запрет доступа ряда российских банков на европейские рынки. В 2014-2017 году введении санкции постоянно дополнялись и расширялись.

В рамках данного очерка невозможно описать все введении ЕС санкции. Гораздо интереснее то, каким образом государство-агрессор пытается добиться их отмены, или, по меньшей мере, обойти санкции ЕС. Это можно проиллюстрировать на примерах дела в суде ЕС по иску российской «Роснефти», и иску компании «Сименс» в российском арбитражном суде.

«Роснефть» пыталась обжаловать в Высшем суде Англии и Уэльса действия Соединённого Королевства в соответствии с решением Совета ЕС от 31 июля 2014 года, согласно которому российские компании потеряли доступ к финансовым инструментам стран ЕС. Британский суд решил, что речь идет о толковании права ЕС, и передал дело на рассмотрение Суда ЕС (European Court of Justice). Последний подтвердил действительность решения ЕС, и его прямое действие на территории государств-членов ЕС. В частности, он подчеркнул, что решение Совета ЕС следует рассматривать как запрещающее компаниям, зарегистрированным в государстве-члене ЕС, заключение договоров с компаниями из стран, против которых применены санкции Европейского Союза [4].

Противоположный пример – обращение ООО «Сименс Технологии Газовых Турбин» в Арбитражный суд города Москвы с иском против ООО «Техпромэкспорт» (оба – юридические лица, зарегистрированные по законодательству Российской Федерации) о признании недействительным договора о поставках газотурбинного оборудования, заключённого под влиянием обмана. Дело в том, что российская «Сименс» была дочерней компанией немецкой «Сименс АГ», которая должна была действовать в соответствии с правом ЕС. А турбины, поставленные якобы для использования на территории России, российская компания-заказчица использовала в Крыму в нарушение европейских санкций. То есть, фактически произошла поставка запрещенных высокотехнологичных товаров в Крым через формально российскую фирму посредника. При этом сам немецкий «Сименс» не собирался нарушать санкций ЕС.

Российский суд ожидаемо не нашел нарушения. По его мнению, Крым и Севастополь якобы «были частью Российской Федерации», в них «не применяется право ЕС», а любые ограничения на поставку товаров на эти территории якобы «могут устанавливаться только российским правом».

Решение российского арбитражного суда очевидно продемонстрировало, что европейским высокотехнологичным компаниям в принципе не стоит иметь дело с российскими контрагентами, поскольку с одной стороны решение ЕС о санкциях являются обязательными для юридических лиц, зарегистрированных в европейских странах, а с другой привлечь к ответственности российскую компанию, которая нарушает европейские санкции, в российском суде невозможно. С другой стороны, соблюдение санкционного режима зависит преимущественно от добросовестности европейских компаний. Сам Европейский Союз не имеет возможностей для принуждения к исполнению своих санкций в случаях использования фирм-посредников. Более того, как ранее писала АРК, немецкие турбины «Сименс» опять оказались в Крыму, а наши попытки привлечь внимание органов ЕС к явному нарушению санкционного режима пока не дали ощутимого результата [6].

К сожалению, у государств, не являющихся членами ЕС, и организаций, зарегистрированных за пределами ЕС, крайне ограничены возможности для использования европейских правовых механизмов против нарушителей. Остается надеяться на огласку, дипломатическое давление, и в конце концов на совесть европейских чиновников и бизнесменов, для которых ведение совместной внешней политики по защите прав человека и демократии, должно быть важнее прибыли.

Также следует указать на нынешние попытки России и дружественных ей авторитарных режимов дискредитировать на международных политико-правовых площадках саму концепцию санкций. В частности нельзя игнорировать значение учрежденного в 2014 году механизма Специального докладчика ООН о влиянии односторонних принудительных мер на соблюдение прав человека, который должен разработать подходы ООН к оценке нынешней практической ситуации с санкциями [7].

Примечательно, что для доклада Спецдокладчика Совету по правам человека ООН собственные комментарии охотно предоставили режимы коммунистического Китая, Венесуэлы, Зимбабве, Ирана, Кубы, России, Сирии [8], а также «независимые неправительственные структуры» этих стран [9]. В то же время ЕС в сообщении Специальному докладчику указал, что ограничительные меры, которые автономно вводит ЕС, соответствуют международному праву, включая обязательства, вытекающие из международного права прав человека, международного гуманитарного права и международного права беженцев. Там, где физические и юридические лица подвергаются санкциям, добавили дипломаты ЕС, их основные права уважаются, как того требуют договоры ЕС и Хартия основных прав ЕС, включая права на надлежащую процедуру юридических лиц, указанных в списке, в соответствии с судебной практикой Суда Правосудия Европейского Союза [10].

В свою очередь «АРК» в представлении Специальному докладчику ООН по указанному вопросу указала на основания санкционной политики Украины с 2015 года как инструмента минимизации российской агрессии, противодействия милитаризации Крыма, прекращения международных преступлений и систематических нарушений прав человека на полуострове, в том числе борьбы с притеснениями коренных народов, этнических, языковых и религиозных групп [11]. В размещенной на веб-ресурсах ООН позиции «АРК» для Специального докладчика ООН были описаны правовые и организационные санкционные процедуры Украины и намечены перспективы совершенствования санкционных механизмов [12]. Пока обобщающего отчета Спецдокладчика ООН по данным вопросам в открытом доступе нет [13], но в будущем следует ожидать усиления лоббирования недемократическими государствами собственной позиции относительно санкций в ООН.

Источники

1. https://www.eurointegration.com.ua/news/2021/10/4/7128591/

2. https://eeas.europa.eu/topics/common-foreign-security-policy-cfsp/420/common-foreign-and-security-policy-cfsp_en

3. http://irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis64r_81/cgiirbis_64.exe?C21COM=2&I21DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&Z21ID=&IMAGE_FILE_DOWNLOAD=1&Image_file_name=PDF/EkUk_2017_2_7.pdf

4. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-03/cp170034en.pdf

5. https://www.dw.com/ru/кассационные-жалобы-по-делу-о-крымских-турбинах-siemens-отклонены/a-44228916

6. https://arc.construction/13312         

7. https://www.belta.by/interview/view/o-naznachenii-spetsdokladchikom-oon-i-negative-ot-sanktsij-v-uslovijah-pandemii-7255/

8. https://www.ohchr.org/EN/Issues/UCM/Pages/HRC48-report.aspx

9. https://www.ohchr.org/Documents/Issues/UCM/ReportHRC48/NGOs/submission-federation-trade-unions-belarus.pdf

10. https://www.ohchr.org/Documents/Issues/UCM/ReportHRC48/Other/submission-european-union.docx

11. https://arc.construction/12951

12. https://www.ohchr.org/Documents/Issues/UCM/ReportHRC48/NGOs/submission-association-of-reintegration-of-crimea.pdf

13. https://www.ohchr.org/EN/Issues/UCM/Pages/Reports.aspx