Стан та перспективи розвитку організаційного, правового, кадрового, матеріального забезпечення морського сектору України наразі зумовлені низкою факторів, ключовими з яких є пострадянська природа влади, економіки та суспільства, географічне розташування України, а також її втягнення у міждержавний конфлікт, що призвів до окупації агресором низки приморських територій (АР Крим, Севастополь, південний схід Донецької області), до ефективного контролю Росії над майже усіма українськими водами Азовського моря, Керченської протоки, більшістю української акваторії Чорного моря.

Про це пише професор Борис Бабін.

Низька увага дослідників до проблем морського сектору ув’язана з загальним низьким рівнем усвідомлення владою та суспільством природи процесів у вітчизняному морському господарстві. Нечисельні дослідження економістів, управлінців, фахівців технічних галузей та юристів, сконцентрованих на базі навчальних та дослідних закладів Одеси, Миколаєва, Севастополя, Керчі, Бердянську до початку російської агресії традиційно носили фрагментарний чи описовий характер, проводилися фахівцями, що сформували свій досвід у радянський період. Більш того, з 2014 року загального об’єктивного аналізу стану морського сектору України як мінімум у відкритих наукових чи експертних джерелах не проводилося узагалі, що підвищує актуальність дослідження.

Морський сектор України за власною інфраструктурою сформувався у другій половині ХХ ст. та був орієнтований на вирішення низки стратегічних завдань СРСР. Насамперед це забезпечення тотального військового домінування у Чорному морі, радянської агресії на морі в регіоні Середземного, Червоного морів, протидія флотам НАТО у цих акваторіях. Основою такої політики слугували об’єкти морської інфраструктури Криму. В рамках цього стратегічного виміру слід оцінювати й заходи забезпечення радянського ВМФ кораблями, включно із авіаносними, а також корветами, допоміжними судами, обладнанням через роботу суднобудівельних заводів Керчі, Феодосії, Миколаєва; кадрове забезпечення ВМФ навчальними закладами Севастополя та Києва.

Іншим стратегічним напрямом радянської морської політики в Україні було максимальне нарощування тоннажу державного торговельного флоту власного та іноземного будівництва для масового залучення його у світове судноплавство, а також забезпечення його кадрами . Це дозволяло вирішувати стратегічне завдання масового перекидання збройних сил та засобів в умовах глобального конфлікту цим флотом подвійного призначення та водночас тактично надавало СРСР у мирний час можливості забезпечувати власний експорт та імпорт без іноземного фрахту, надавало величезні валютні надходження за перевезення вантажів третіх країн. Глобальний торговельний флот базувався на групу портів «великої Одеси» де для нього було розбудоване два нових потужних порти, Іллічівськ та Южний. Кадрове забезпечення цього флоту здійснювалося вищими та середніми навчальними закладами практично усіх приморських міст України.

До тактичних завдань морського сектору того часу слід віднести забезпечення повного циклу дунайського судноплавства, із суднобудівництвом, судноремонтом, через групу портів Рені, Ізмаїл, Кілія; забезпечення повного циклу океанічного рибальства в Атлантиці та Антарктиці, із підготовкою кадрів та судноремонтом, через порти Севастополя та Іллічівська; забезпечення металургійного виробництва на лінії Маріуполь-Керч; експортно-імпортні операції для потреб регіонального й республіканського господарства (усі порти); поромне залізничне вантажне сполучення на Чорному морі; також забезпечення басейнового рибальства, видобування нафтогазопродуктів (Чорноморнафтогаз), піску (Каркінітська затока), водоростей на шельфі (філофорні поля Зернова); пасажирські та рекреаційні перевезення між радянськими портами Чорного та Азовського морів.

Специфіка управління морським сектором до 1991 року полягала у його загальносоюзному характері. Республіканські органи влади УРСР до цих процесів залучалися факультативно й не мали відповідного досвіду управління та фахівців. Регіональні та місцеві виконавці, морські підприємства, установи та організації на території України були підпорядковані безпосередньо союзним міністерствам та господарським об’єднанням.

Таким чином з 1991 року Україна отримала морський сектор, обидва стратегічні завдання якого об’єктивно не відповідали національним інтересам, система управління яким не перебувала під контролем Києва та не була у цілому лояльною до вітчизняної суверенної політики. Це зумовило в першу чергу колапс стратегічного торговельного радянського флоту, встановлення контролю України над судами якого призводило до їх швидкого відчуження. Також це зумовило послідовні дії РФ, починаючи з 1992 р., щодо збереження контролю над колишнім Чорноморським флотом ВМФ СРСР та над його базами, а також над підприємствами суднобудівництва й судноремонту.

Водночас Україна продовжила реалізацію вищевказаних тактичних завдань морського сектору, одне з яких, а саме експортно-імпортні операції для потреб української економіки, стало для нашої держави стратегічним. Продовження забезпечення басейнового рибальства, видобування нафтогазопродуктів та піску, дунайського судноплавства носило сталий характер, басейнові поромні перевезення отримали диверсифікацію. Водночас пасажирські басейнові перевезення та каботажне забезпечення металургійного виробництва було згорнуте, а система океанічного рибальства поступово деградувала.

Система підготовки кадрів торговельного флоту була збережена й отримала новий розвиток через залучення українських моряків на світовий ринок судноплавства, де вони отримали конкурентні переваги у вигляді оптимального балансу вартості праці та кваліфікації. Система суднобудівництва та судноремонту була у цілому збережена через залучення іноземних немілітарних замовлень. Водночас залишилася досі невирішена проблема масової нелояльності пострадянського управлінського персоналу морського сектору національним інтересам України.

Географічні та геополітичні проблеми морського сектору України об’єктивно зумовлені насамперед виходом України на віддалені від основних економічно важливих регіонів Світового океану напівзамкнені моря невеликої площі з обмеженими мінеральними та біологічними ресурсами, обмеженим транзитним потенціалом країни. Ключовим викликом для України з 1991 р. залишається прагнення РФ відновити повний контроль над морським сектором України та повернутися, із його використанням, до реалізації власної стратегічної мети на південному напрямі в рамках глобальної агресії проти країн цивілізованого світу. Одним із засобів реалізації РФ цієї мети стала не урегульованість меж та режимів суміжних акваторій Азовського, Чорного морів та Керченської протоки, а також перебування в Україні пострадянського військово-морського контингенту та чисельних агентів впливу. 

З іншими чорноморськими країнами Україні вдалося знайти баланс інтересів. Зокрема було вирішене питання суміжних акваторій з Румунією, шляхом схвалення у 2009 р. рішення Міжнародного суду ООН (процес був ініційований румунською стороною). Україна 30 травня 1994 р. підписала міжурядові угоди з Туреччиною про кордон континентального шельфу в Чорному морі та про кордон економічних (морських) зон, які мали співпадати із радянсько-турецьким розмежуванням, але ці договори досі не є ратифікованими сторонами. Водночас Україна остаточно не врегулювала власні відносини з Молдовою з питань транзиту вантажів у дунайські порти, розмежування біля порту Джурджулешти, а з Румунією з питань судноплавної експлуатації гирлу Дунаю.

Україна до початку окупації Криму не врегулювала з РФ ані режим користування Керченською протокою, ані лінію розмежування (кордону) на акваторіях цієї протоки та Чорного й Азовського морів. Водночас під тиском РФ було укладене двосторонню угоду 2003 р. про «історичні води» Азовського моря та Керченської протоки й засади режиму користування Азовським морем. Раніше, у 1993 р., двома державами був укладений міжвідомчий договір з питань рибальства в Азовському морі , а на розвиток Угоди 2003 р. було укладене угоду 2012 р. про заходи щодо забезпечення безпеки мореплавства в Азовському морі та Керченській протоці . Україна та РФ, починаючи з 1997 р. укладали, а в наступному продовжували дію низки угод, які стосувалися перебування Чорноморського флоту РФ в Криму.

Україна вжила певних заходів щодо інтеграції власного морського сектору у світове господарство та є членом низки універсальних договорів морського права, таких як «конституція океанів», Конвенція ООН з морського права 1982 р., ратифікована у 1999 р.  та «три стовпи судноплавства» – Міжнародна конвенція про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 р. (приєднання з 1996 р.), Міжнародна конвенція по запобіганню забруднення з суден (приєднання з 1993 р.) та Міжнародна конвенція з охорони людського життя на морі (правонаступництво ратифікації СРСР). Водночас Україна не приєдналася до Конвенції про працю в морському судноплавстві 2006 р.  та залигається єдиною європейською морською державою, яка не бере участь у Паризькому меморандумі про взаєморозуміння щодо контролю суден державою порту (Paris MOU) 1982 р.  Це істотно знижує конкурентоспроможність українським моряків та українських портів на світовому ринку.

Після початку окупації Криму, встановлення РФ ефективного контролю над переважною більшістю українських морських просторів, над об’єктами морського сектору в Криму та на шельфі Чорного моря Україна фактично втратила власні ВМС та перебуває в умовах повного контролю РФ за суднозаходами в порти Бердянську та Маріуполя й азовським рибальством, часткового контролю РФ за чорноморським судноплавством та рибальством України. Вказана ситуація відображена в актах міжнародних організацій, таких як резолюції ГА ООН «Територіальна цілісність України» від 27 березня 2014 р. 68/262 , та «Проблема мілітаризації АР Крим та міста Севастополя, Україна, а також районів Чорного та Азовського морів» 73/194 від 17 грудня 2018 р. , 74/17 від 9 грудня 2019 р. , резолюція Парламентської асамблеї ОБСЄ 2019 р. «Мілітаризація Російською Федерацією тимчасово окупованих АР Крим та міста Севастополя, Україна, Чорного та Азовського морів».

Парадоксально, але за таких умов Україна на вжила системних заходів з перегляду договірної бази із РФ з питань морського господарства. При цьому з 2015 р. Україна вела з РФ переговори стосовно порушення останньою власних обов’язків у сфері морського права, а наступному в міжнародному арбітражі була порушена справа № 2017-06 з застосування Конвенції ООН з морського права 1982 р. «Спір про права прибережних держав у Чорному морі, Азовському морі та Керченській протоці (Україна проти Росії)», у якій остаточного рішення ще немає. Позиції сторін до 2019 р. були конфіденційними але потім арбітраж їх оприлюднив та 21 лютого 2020 р. схвалив ухвалу щодо попередніх заперечень РФ стосовно прийнятності справи. Оскільки Україна поставила власні вимоги до арбітражу в ув’язці із власним суверенітетом над Кримом арбітраж відмовився розглядати ключові складові цієї справи, які похідні від «територіального спору».

Керченській інцидент із захопленням у листопаді 2018 р. трьох кораблів ВМС України у Чорному морі призвів не тільки до оголошення воєнного стану на морі, але й до іншої міждержавної справи проти РФ. Щодо її першої складової Міжнародний трибунал з морського права у справі № 26 виніс у травні 2019 р. рішення про звільнення кораблів та екіпажів, потім справу було передано у вищевказаний арбітраж для рішення по суті у справі № 2019-28.

Також певною реакцією України на утиски її суверенних прав на морські простоти стало включення низки суб’єктів морського господарства РФ у санкційні списки указами Президента та до затримання в рамках кримінальних проваджень низки торговельних суден, які були залучені у кримське судноплавство.  Також наказом Міністерства інфраструктури України 2014 р. № 255 було закрито морські торговельні порти в Криму (Євпаторія, Керч, Севастополь, Феодосія, Ялта), а урядовою постановою 2016 р. № 263 – Севастопольський та Керченській морські рибні порти. Розпорядженням уряду 2015 р. № 415-р кримські порти були виключені з урядового Переліку морських портів України, відкритих для заходження іноземних суден.

Втім, системних змін морського законодавства України, системи управління чи господарювання у морському секторі російська агресія на морі не зумовила, основними складовими реагування на відповідні утиски прав залишаються насамперед парламентські акти  або заяви громадських структур.

Ключовими актами законодавства України з питань морського господарства є Водний кодекс України 1995 р. , Кодекс торговельного мореплавства України (КТМ) 1995 р. , закон «Про транспорт» 1994 р. , закон «Про виключну (морську) економічну зону України» 1995 р. , закон «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них» 2003 р. , закон «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» 2011 р. , закон «Про морські порти України» 2012 р.  При цьому в Україні узагалі відсутні закони про територіальне море та континентальний шельф, а проект закону про внутрішній водний транспорт не схвалений з 1991 р. та досі перебуває на парламентських читаннях.

З підзаконних актів варто звернути увагу на Морську доктрину України на період до 2035 року, схвалену Кабінетом Міністрів України (КМУ) в 2009 р., у редакції 2018 р. Нова редакція доктрини у цілому вірно характеризує негативні фактори морського сектору, документ визначає основними векторами поліпшення ситуації розвиток портового господарства, розвиток суднобудівництва, розвиток рибного господарства, удосконалення видобування вуглеводнів, відбудову ВМС та розвиток приморських регіонів.

Водночас запропоновані підходи не спрямовані на вирішення проблем скорочення тоннажу національного торгового флоту й захисту прав українських моряків, залучених у глобальне торговельне мореплавство. Також Морська доктрина має декларативний характер, не містить систем конкретних заходів, етапів здійснення, визначених джерел реалізації та виконавців. Крім того підходи з видобування вуглеводнів та рибальства за умов контролю РФ над більшістю морських просторів України наразі є утопічними. Також суднобудівництво в умовах ринкової економіки майже не пов’язане із наявним тоннажем національного флоту, на який насправді впливають податкові режими та рівень прозорості й ефективності національних механізмів реєстрації суден та контролю за їх діяльністю.

Більш конкретними за змістом та заходами слід вважати Стратегію та План заходів з імплементації положень директив та регламентів ЄС у сфері міжнародного морського та внутрішнього водного транспорту, схвалені розпорядженням КМУ 2017 р. № 747-р, спрямовані на реалізацію в морському секторі приписів Угоди про асоціацію України з ЄС.

Серед урядових актів для морського сектору також певну роль грають приписи Стратегії розвитку морських портів України на період до 2038 року, затвердженої розпорядженням КМУ 2013 р. № 548-р. Стратегія у цілому вірно описує ключові проблеми портової галузі, встановлює орієнтири її подальшого розвитку. Водночас цей документ, навіть із наступними змінами 2017 та 2019 р., не враховує ситуації окупованого Криму. Основним виконавцем Стратегії, за власні та залучені кошти визначається державне підприємство «Адміністрація морських портів України» (АМПУ). Також у 2013 р. постановою № 495 КМУ затвердив Порядок відкриття та закриття морських портів.

Урядовими актами в Україні також було затверджене Порядок ведення Державного суднового реєстру України і Суднової книги України (постанова 1997 р. № 1069) , Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів річковим, морським транспортом (постанова 2015 р. № 1186)  регламентоване систему пошуку та рятування на морі (постанова 2016 р. № 158) , засади перевірки стану морської води та проведення їх аналізу (постанова 2019 р. № 828) , видачі посвідчення особи моряка (постанова 2020 р. № 174).

На відомчому рівні основні функції управління, регулювання та контролю у морському секторі України здійснює Міністерство інфраструктури України (МІУ), якому підпорядковані Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація), АМПУ (разом із філією «Дельта-лоцман»), казенне підприємство «Морська пошуково-рятувальна служба» (МПРС). Морській адміністрації підпорядкована державна установа «Держгідрографія», Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків  та державне підприємство «Класифікаційне товариство Регістр судноплавства України» . Діяльність цього сектору державного управління та відповідно портове господарство України, державна реєстрація та контроль держави прапору та порту, надання адміністративних послуг забезпечується саме МІУ.

Серед іншого наказами профільного міністерства були затверджені Положення про систему управління безпекою судноплавства на морському і річковому транспорті (наказ 2003 р. № 904) , Правила контролю суден з метою забезпечення безпеки мореплавства (наказ 2004 р. № 545) , Правила оформлення вантажних перевізних документів на перевезення морським транспортом (наказ 2004 р. № 1098) , Положення про класифікацію, порядок розслідування та обліку аварійних морських подій із суднами (наказ 2006 р. № 516) , Положення про робочий час та час відпочинку плаваючого складу морського і річкового транспорту України (наказ 2012 р. № 135)  Порядок організації охорони морських та річкових портів (наказ 2013 р. № 198)  Положення про морських лоцманів (наказ 2013 р. № 292) , Порядок справляння та розміри ставок портових зборів, Порядок обліку та використання коштів від портових зборів (наказ 2013 р. № 316), Правила надання послуг у морських портах України (наказ 2013 р. № 348), Порядок оформлення приходу суден у морський порт, надання дозволу на вихід суден у море та оформлення виходу суден із морського порту (наказ 2013 р. № 430), Порядок надання послуг із забезпечення проведення аварійно-рятувальних робіт (наказ 2013 р. № 505), Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту 2013 р., в редакції наказу 2019 р. № 266), Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння (наказ 2013 р. № 567), Порядок підтвердження кваліфікації та дипломування осіб командного складу суден та суднової команди морських суден (наказ 2013 р. № 813), Тарифи на послуги із забезпечення лоцманського проведення суден та Тарифи на послуги з регулювання руху суден (накази 2013 р. № 965 та № 966), Порядок визначення мінімального складу екіпажу судна (наказ 2014 р. № 575), Положення про Національний центр дальньої ідентифікації та контролю місцезнаходження суден (наказ 2015 р. № 379)  тощо.

Отже з наведеного масиву актів нескладно зрозуміти, що основний акцент державного регулювання морського сектору в Україні відбувається саме у вимірі окреслення контролюючих функцій держави порту, що нинішні управлінські механізми були запроваджені у 2012 році та набули ретельного організаційного й матеріального забезпечення у 2013 р. в рамках утворення АМПУ та формування нормативної бази. При цьому запроваджені раніше механізми контролю держави прапору втрачають для влади актуальність та цікавість через поступове зникнення торговельного флоту національної реєстрації. Втім можна спостерігати певне пожвавлення у 2018-2019 рр. вітчизняних управлінських структур щодо таких прикладних питань як видача кваліфікаційних документів морякам та перепідпорядкування капітанів портів з АМПУ до Морської адміністрації.

Наведене доводить що для вітчизняної системи управління морським сектором характерне надмірна зарегульованість й обмеженість легальної транспортної діяльності для приватного бізнесу. Це зумовлене пострадянським підходом до реєстрації суден, досі визначеним КТМ, вкрай широкою дискрецією влади у сфері ліцензування та дозволів, незахищеністю та обмеженістю можливостей приватного інвестора за умов монополізації портової галузі АМПУ. Додатковий тиск на морський сектор становлять механізми «екологічного контролю» за діяльністю суден, діяльність правоохоронців, Національної поліції та СБУ, з «протидії економічній злочинності». Усі вказані фактори роблять корупційний тиск на морський бізнес надмірним, а ведення його діяльності за властивими цивілізованим країнам світу – неможливим.

Вказані тенденції свідчать, що влада України наразі концентрує власні зусилля на реалізації функцій контролю держави порту, за умов відсутності предмету (а саме торговельного флоту національної реєстрації) для контролю держави прапору, та обмеженості можливостей виконання контролю прибережної держави за більшістю власних акваторій, захоплених РФ. Прикладом навіть у прилеглих до материкової України морських ділянках практично не виконують власні функції «Держгідрографія» та МПРС.

Іншим пострадянським феноменом є віднесення питань діяльності риболовного флоту до іншого міністерства, якому підпорядковане Державне агентство рибного господарства України. При цьому діяльність морських рибних портів та рибного флоту регламентована не актами МІУ, а окремими чисельними наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України  практичне значення яких мінімізоване через скорочену кількість великотоннажних риболовних суден під прапором України. Рівень регуляторного тиску на суб’єкти господарювання у сфері морського рибальства є ще міцнішим через контроль у сфері квот, часу та знарядь лову біологічних ресурсів. Вказане призводить до чисельних корупційних скандалів, пов’язаних із діяльністю Держрибагенства. За тих самих умов ескалація напруженості в рамках міждержавного конфлікту з РФ призвела до істотного скорочення вилову риби в Азовському морі рибалками підконтрольної території України (з 30 тисяч тон у 2015 р. до 16 тисяч тон у 2019 р., лист 2020 р. № 2-9.1-17/4458-20).

За таких умов кадрове забезпечення органів управління морським сектором є непослідовним, а ключовою фактичною вимогою для відповідних управлінців залишається можливість розбудови чи участі певних схем. Вказана тенденція публічно відображається медіа у низці негативних організаційних та відверто протиправних епізодів.

Крім того політика України з охорони та оборони морських просторів у нинішніх умовах, покладена на ВМС Збройних Сил України та Державну прикордонну службу України (ДПСУ) очевидно не є цілком сформульованою. Одним з документів, якій відображає можливі напрями роботи у цій сфері, є рішення РНБО України від 12 жовтня 2018 р. «Про невідкладні заходи щодо захисту національних інтересів на Півдні та Сході України, у Чорному та Азовському морях і Керченській протоці».

З практичних кроків оборонно-безпекового напряму на морі слід віднести початок облаштування бази ВМС ЗСУ в Бердянську , отримання ВМС ЗСУ двох патрульних кораблів типу «Айленд» у 2019 р. , розробку ракетних комплексів для ураження морських цілей  та проведення спільних навчань з ВМС країн НАТО . Водночас наразі неспівставними є не лише сили та засоби ВМС ЗСУ та сил РФ на морі, але й динаміка їх кількісного та якісного нарощування.

ДПСУ в 2014 р. зберегла більшість власного корабельно-катерного складу, й наразі активніше, ніж ВМС ЗСУ опрацьовує його відновлення. У 2018 р. ДПСУ організаційно посилила власні потужності на морі, відновив для діяльності Морської охорони окреме регіональне управління з Одеським, Маріупольским та Ізмаїльським загонами. Водночас реальні можливості ДПСУ безпосередньо на морських акваторіях є обмеженими, про що зокрема свідчить складання з 2014 р. її посадовими особами лише трьох протоколів про порушення закону «Про виключну (морську) економічну зону України» (лист № 42М-163 2020 р.).

Таким чином національна політика України у морському секторі залишається фрагментарною, вразливою для безпекових, економічних й корупційних ризиків. Це негативно впливає на перспективи деокупації Криму, тому така політика потребує на удосконалення.