Алексей Плотников, к.ю.н. (международное право)

Недавно информационное пространство, причем преимущественно российское, всколыхнуло заявление украинского министра по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Алексея Резникова о возможности выселения из Крыма россиян. Министр отметил, что граждане России, прибывшие на полуостров после начала оккупации, не являются гражданами Украины, и «по сути пособники этого преступления, которое совершается официально Россией, официальным Кремлем. Поэтому их судьба … я не люблю слово «депортация», оно несет дух сталинского режима. Но украинским законодательством предусмотрено выдворение из страны. Это право любой страны» [1].

Отметим, что в украинских законах понятие «депортация» (кроме законодательства об осуждении преступлений тоталитарного режима) и не используется. В остальном же украинское законодательство менее обнадеживающее для планов министра. Оно, как и международное право, не предоставляет возможности массового выселения русских из Крыма. Существует насущная необходимость в создании правового механизма, который мог бы быть применен к нелегальным жителям. Однако, пока такой механизм не просматривается даже в планах.

Разберем как это получилось, и начнем с фактов. Известно, что Российская Федерация (РФ), вместе с политикой постепенного вытеснения из Крыма несогласных с его оккупацией граждан Украины, проводит сознательную политику переселения на полуостров собственных граждан. Для этого применяются различные механизмы, в частности переселяются военные, работники силовых ведомств, государственные служащие с семьями. Россия поощряет трудовую миграцию, создает условия для переселения.

Общая цифра переселенцев неизвестна. Например, Генеральный Секретарь ООН в 2019 году оперировал цифрой в 140 тысяч переселенцев [2]. Заместитель министра иностранных дел Украины Эмине Джеппар в 2020 году озвучила цифру в полмиллиона лиц [3]. По сообщениям российских медиа, лишь за 10 месяцев 2020 года в Крым переехало на постоянное проживание 43 тысяч россиян [4]. Независимо от текущей цифры, процесс продолжается, и все больше граждан РФ переселяются на оккупированную территорию Украины.

Можно много говорить о том, что действия РФ составляют собой международное преступление. Действительно, согласно статье 49 Четвертой женевской конвенции 1949 года оккупирующее государство не должно осуществлять перемещение либо депортации части своего гражданского населения на территорию, которую она оккупирует [5]. Согласно статье 85 Дополнительного протокола (I) к Женевским конвенциям, перемещение оккупирующим государством части собственного гражданского населения на оккупированную им территорию рассматривается как серьезное нарушение международного гуманитарного права [6]. Согласно статье 8 Римского статута Международного уголовного суда, «перемещение, прямо или косвенно оккупирующим государством части ее собственного гражданского населения на оккупированную территорию» рассматривается как военное преступление [7].

Первая очевидная проблема здесь заключается в том, что РФ демонстративно презирает международное право и продолжает свою политику. Вторая, менее очевидная проблема заключется в том, что даже в случае привлечения к международной уголовной ответственности организаторов переселения российского гражданского населения в оккупированный Крым, сами переселенцы не подлежат ответственности за собственное переселение. Международное право будет рассматривать их, вероятно, как жертв, но не как преступников.

Можно предположить, что какая-то часть незаконно перемещенного российского населения (например, военные и их семьи) сама выедет из Крыма после его деоккупации. Однако, ожидать добровольного выезда всех «новых крымчан» было бы слишком оптимистичным. Украина предстанет перед действительно беспрецедентной сложностью. Очевидно, что она не сможет позволить себе что-то вроде операции «Висла» или массового изгнания немцев с территории Чехословакии после Второй Мировой Войны. Проблему придется решать в рамках украинского правового поля, с учетом требований международного права.

С точки зрения украинского законодательства, все переселенцы из РФ, прибывших в Крым не через официальный пункт пропуска, являются нелегальными мигрантами. По Закону Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», нелегальным мигрантом считается любой иностранец, который пересек государственную границу вне пунктов пропуска, либо в пунктах пропуска, но с укрытием пограничного контроля, и при этом не обратился безотлагательно с заявлением о предоставлении статуса беженца [8]. С этой точки зрения, не существует существенной разницы между россиянином, переселившимся в Крым на постоянное место жительства, и любым другим нелегалом.

Упомянутым законом, Кодексом административного судопроизводства, и рядом других нормативно-правовых актов устанавливается процедура, применяемая к нелегальным мигрантам. Чтобы не перегружать данный очерк юридической терминологией, опишем ее коротко.

Борьбой с нелегальной миграцией в Украине занимается Государственная миграционная служба Украины. В случае выявления ею нелегального мигранта, такое лицо привлекается к административной ответственности и платит штраф за нарушение миграционных правил. В случае, если лицо не обращается немедленно касательно получения статуса беженца, составляется решение о принудительном возвращении, согласно которому задержанный должен добровольно выехать из Украины. Как правило, срок на исполнение такого решения составляет 30 дней. Если иностранец добровольно не выполняет данное решение, его могут задержать и доставить в суд. Лишь суд может принять решение о принудительном выдворении лица из Украины.

В случае принятия такого решения, задержанного размещают в пункте временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства до момента, пока у Государственной миграционной службы не появится возможность осуществить депортацию. В пункте человек может находиться до 18 месяцев. Нелегальный мигрант может обжаловать решение о своем выдворении в апелляционном и кассационном суде, из-за чего такие дела могут затягиваться на годы. В течение всего процесса обжалования нелегальный мигрант продолжает находиться в Украине, завершить процедуру можно лишь после окончательного решения суда.

Количество нелегальных мигрантов на не оккупированной территории Украины точно неизвестна. По данным Государственной миграционной службы [9], в 2020 году к административной ответственности за нарушение миграционных правил по всей не оккупированной территории Украины было привлечено более 12 тысяч человек. Было выявлено 4197 нелегальных мигрантов и принято 3954 решения о принудительном возвращении. Также было принято 208 решений о принудительном выдворении, а фактически выдворено 166 человек.

Из законодательства и приведенных показателей очевидно, что в рамках действующего законодательства и практики Украины, выдворить 500 тысяч, 200 или даже 10 тысяч человек законно трудно. Такая задача многократно превышает нынешние практические возможности Государственной миграционной службы и судебной системы.

Возникает вопрос, может ли Украина организовать массовое выселение вне имеющейся процедуры. Ответ снова будет отрицательным. Этому будет препятствовать Европейская конвенция по правам человека. Конвенция, а точнее Протокол № 4, содержащий краткую и категорическую норму: «Коллективная высылка иностранцев запрещена» [10]. Что это означает на практике уже узнала саме РФ, которая во время агрессии против Грузии в 2008 году организовала массовое изгнание из России граждан грузинской национальности. Это стало основанием для подачи Грузией первой межгосударственной жалобы против России, решение по которой Европейский суд по правам человека принял 3 июля 2014 года [11].

Европейський суд отметил, что «под коллективной высылкой по смыслу статьи 4 Протокола № 4 должен пониматься любое мероприятие, которое заставляет группу иностранцев покинуть страну, кроме случаев, когда такое мероприятие осуществляется после и на основе разумного и объективного рассмотрения конкретного дела каждого отдельного иностранца в группе» (пункт 167 решения). На практике это означает, что дело каждого иностранца должно быть рассмотрено индивидуально. В практике ЕСПЧ известны случаи, когда высылка даже одновременно двух человек, находившихся в подобных обстоятельствах, но без индивидуального рассмотрения ситуации каждого, признавалась коллективной высылкой в смысле статьи 4 (например, дело Moustahi против Франции). Возвращаясь к делу Грузия против России (I), ЕСПЧ постановил, что РФ должна выплатить Грузии 10 миллионов евро в качестве компенсации за высылку 1500 грузинских граждан [12].

Если только Украина не собирается выйти из европейской системы защиты прав человека, следует иметь в виду, что коллективная высылка россиян из Крыма не сможет не привести либо к межгосударственной жалобе от РФ против Украины, либо к лавине индивидуальных жалоб от отдельных лиц. В обоих случаях шансы Украины на выигрыш будут минимальными, а размеры компенсаций, которые постановит выплатить Европейский суд – очень значительными. Здесь речь идет лишь о жалобах на сам факт высылки, но существует также очевидный риск жалоб на другие возможные ситуации, например касательно собственности, которую нелегальные переселенцы успели в тот или иной способ завладеть в Крыму.

В принципе, Украина может попытаться воспользоваться механизмом отступления от обязательств по Конвенции, предусмотренным ее статьей 15, а именно объявить об отступлении от обязательств в отношении имущественных и отдельных личных прав лиц, нелегально проживающих в Крыму. В 2015 году Украина уже применяла дерогацию в силу ситуации вооруженного конфликта, парламентским постановлением от 21 мая 2015 года № 462-VIII [13]. Но тогда дерогация касалась исключительно событий на подконтрольной либо частично подконтрольной территории Украины и не охватывала права, гарантированные Протоколами № 1 либо № 4 к Конвенции [14]. Также, дерогацию может применяться только в ситуации, «угрожает жизни нации». Это определение выглядело справедливо во время вооруженного конфликта, но когда конфликт будет завершен, а Крым – деоккупирован, обосновать перед Советом Европы дальнейшее существование такой угрозы будет непросто.

Украина остается либо смириться с проживанием в Крыму сотен тысяч граждан России, или создать новые правовые механизмы, которые обеспечили бы возможность выдворения таких нелегальных мигрантов в страну происхождения, применить до деоккупации дерогацию по Конвенции в отношении русских колонизаторов в Крыму, которые будут действовать с начала деоккупации.

К сожалению, на уровне государства не наблюдается даже надлежащего осознания этой проблемы, не говоря уже о наработке решения. По крайней мере, в разработанном Министерством реинтеграции проекте закона «О государственной политике переходного периода» [15] об этом нет ни слова. Не о этом ничего и в новейшей Стратегии деоккупации и реинтеграции Крыма [16]. Не упоминается о трансфере российского гражданского населения в меморандуме Украины в Международный Суд ООН [17], который касается, в частности, расовой дискриминации в Крыму, и в котором изменение демографического состава территории могло бы стать мощным аргументом в пользу нарушения со стороны России. Это выглядит особенно странно в свете того, что на перемещение населения в Крым как на потенциальное военное преступление обратила внимание прокурор Международного уголовного суда еще в 2017 году [18]. Похоже, что международные институты интересуются преступным перемещением российского населения к украинскому Крыму больше, чем сама Украина.

Максимальное использование международных площадок для привлечения внимания к нелегальной российской миграции на оккупированный полуостров могло бы стать первым шагом в разработке стратегии по решению этой проблемы. По крайней мере, постоянная огласка, и, в лучшем случае, наличие решений международных судов, способствовали бы осознанию международной общественностью ненормальности и исключительности ситуации, что позволило бы Украине добиться благоприятного отношения к любым механизмам упрощенного выдворения россиян из Крыма, которые должны быть разработаны в будущем. Однако пока выглядит так, что министр лишь предоставил ситуативный ответ на журналистский вопрос, а стратегическое видение того, как же этот вопрос будет решаться в реальности, пока отсутствует.

1. https://www.promoteukraine.org/all-russians-who-moved-to-crimea-illegally-to-be-expelled-after-de-occupation.

2. https://www.ukrinform.net/rubric-society/2800595-nearly-140-thousand-russians-resettled-to-crimea-over-five-years.html.

3. https://www.pravda.com.ua/news/2020/10/20/7270585.

4. /https://crimea24.tv/content/za-10-mesyacev-v-krim-pereekhali-zhit-porya.

5. https://www.un.org/en/genocideprevention/documents/atrocity-crimes/Doc.33_GC-IV-EN.pdf.

6. https://www.un.org/en/genocideprevention/documents/atrocity-crimes/Doc.34_AP-I-EN.pdf.

7. https://legal.un.org/icc/statute/romefra.htm.

8. https://iom.org.ua/en/legislation/migration-related-legislation/on-the-legal-status-of-foreigners-and-stateless-persons.html.

9. https://dmsu.gov.ua/assets/files/statistic/year/2020_12.pdf.

10.  https://rm.coe.int/168006b65c.

11. http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-93425

12. https://www.echr.com.ua/wp-content/uploads/2019/02/Grand-Chamber-judgment-Georgia-v.-Russia-I-just-satisfaction.pdf.

13. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/462-19

14. http://dspace.onua.edu.ua/handle/11300/12350

15. https://drive.google.com/drive/folders/1nLqkGEZehlgOgi7K_0dthhSr3F—l188.

16. https://www.president.gov.ua/documents/1172021-37533

17. https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/166/166-20180612-WRI-01-00-EN.pdf.

18. https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/2017-PE-rep/2017-otp-rep-PE-Ukraine_ENG.pdf.