Олексій Плотніков, к.ю.н. (міжнародне право)

В попередній частині цього дослідження розглядалося фундаментальне питання про співвідношення територіальної цілісності держав і права народів на самовизначення в міжнародному праві. Нагадаємо, що міжнародне право віддає перевагу територіальній цілісності. Якщо до складу території держави входить територія проживання певного народу, який не становить в цій державі більшості, то за загальним правилом такий народ має користуватися своїм правом на самовизначення всередині держави. Відділення (сецесія) стає можливою лише якщо держава чинить нестерпні порушення прав такого народу. Отже, держава по відношенню до народу несе обов’язок не порушувати його прав, а народ – не порушувати територіальної цілісності держави. Це дозволяє запобігати конфліктам та слугує головній меті міжнародного права – підтримці миру.

Ці зауваження вірні і для такої особливої категорії, як корінні народи. Останні користуються всіма правами, що є чинними для всіх інших народів, однак для їхнього статусу характерний ряд додаткових особливостей. Почнемо з визначень.

За Конвенцією Міжнародної Організації Праці про корінні народи та народи, що ведуть племінний спосіб життя в незалежних країнах (Конвенція МОТ 169) [1], народи в незалежних країнах розглядаються як корінні через те, що вони є нащадками тих, хто населяв країну, або географічну область, частиною якої є ця країна, в період до її завоювання чи колонізації, або в період встановлення існуючих державних кордонів, і які незалежно від їхнього правового положення зберігають деякі чи всі свої соціальні, економічні, культурні та політичні інститути.

Конвенція вказує на право корінних народів зберігати певний ступінь автономії. Відповідно до восьмої статті, корінні народи мають право зберігати власні звичаї та інститути, якщо вони не суперечать основним правам, визначеним національною правовою системою та міжнародне визнаним правам людини. Крім того, Конвенція містить ряд спеціальних положень щодо прав корінних народів на землю, процедур визначення обсягу цих прав та розв’язання спорів.

Що стосується права на самовизначення, зокрема на зовнішні зносини, відповідно до Конвенції уряди повинні здійснювати заходи для полегшення контактів та співробітництва між кордонами між корінними народами, в тому числі в економічній, соціальній, культурній та духовній галузях, та в області охорони навколишнього середовища. Уряди повинні забезпечувати координацію та оцінку в співробітництві між такими народами.

Як очевидно випливає з Конвенції, ні про яке самовизначення шляхом створення окремих політичних суб’єктів корінними народами тут не йдеться. Йдеться лише про реалізацію специфічних прав корінних народів за допомогою урядів держав, до території яких належать землі корінного народу.

Аналогічний підхід прийнято в Декларації прав корінних народів, що була ухвалена резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 13 вересня 2007 р [2]. Що ж вона каже про право корінних народів на самовизначення? Почати слід з положення преамбули, згідно з яким підтверджується право всіх народів на самовизначення та вільне встановлення їхнього політичного статусу, вільного здійснення свого економічного, соціального і культурного розвитку у відповідності до положень Статуту ООН та пактів про права людини 1966 року. Таким чином, право корінних народів на самовизначення розглядається як частина, чи, якщо можна так сказати, різновид права будь-якого народу на самовизначення.

Це право підтверджується статтею 3 декларації, що сформульована у виразах, подібних до тих, що використані в спільній першій статті Міжнародних пактів про права людини 1966 року. Четверта стаття, в свою чергу, роз’яснює, що корінні народи при здійсненні своїх прав на самовизначення мають право на автономію або самоуправління в питаннях, які належать до їхніх внутрішніх та місцевих справ, а також шляхів фінансування їхніх автономних функцій. При цьому, корінні народи мають право зберігати та укріплювати свої особливі політичні, правові, економічні, соціальні та культурні інститути, зберігаючи при цьому своє право, якщо вони цього бажають, на повну участь у політичному, економічному, соціальному та культурному житті держави. Зрештою, статтею 46 Декларації прямо встановлено, що ніщо в ній «не може бути витлумачене як таке, що припускає будь-яке право будь-якої держави, народу, групи осіб, або окремої особи займатись будь-якої діяльністю або вчиняти будь-які дії з порушенням Статуту ООН, або розглядатись як таке, що санкціонує чи заохочує до будь-якої дії, яка вела б до роз’єднання або до часткового чи повного порушення територіальної цілісності та політичної єдності суверенних та незалежних держав».

Як можна побачити, і цей основоположний документ визначає, що корінні народи здійснюють своє право на самовизначення, не відділяючись від держави, і розглядає його переважно як право управляти своїми власними справами, беручи, при цьому, участь в державному житті. Але можливо практика самовизначення корінних народів відрізняється від теорії, і все ж створює ризики сецесії?

Головним міжнародним органом, що обстоює права корінних народів, є Постійний форум з питань корінних народів, що розпочав свою роботу в 2000 році при ООН. Після десяти років роботи Форуму, професор Дж. Анайя, який сам є представником корінного гавайського народу, спеціальний доповідач ООН з ситуації з правами людини та фундаментальними свободами корінних народів доповідав: «одним з завдань є забезпечення ним [корінним народам] права не тільки на соціальний та економічний добробут…але й просування їхнього права на самовизначення, та їхнього права підтримувати окрему культурну ідентичність і мову у зв’язку з їхніми традиційними землями. Самовизначення в процесі розвитку є питанням базової людської гідності для корінних народів, та для всіх інших»[3]. Раніше, той самий професор Анайя писав в своїй фундаментальній роботі з прав корінних народів в міжнародному праві, що норму про право на самовизначення слід «відрізняти від ремедіальних приписів, що можуть бути наслідком порушення норми» [4]. Інакше кажучи, відділення стає можливим лише як відповідь на порушення права народу на самовизначення з боку держави, наприклад, у випадках колоніальної експлуатації земель народу без врахування його інтересів [5].

Як підкреслив під час одного з засідань Форуму представник корінного народу Австралії Л. Малетцер «справжнім питанням є забезпечення самовизначення таким чином, аби корінні народи могли ухвалювати рішення за них самих щодо свого майбутнього, щодо своїх прав, територій та ресурсів» [6].

Аби корінні народи могли реалізувати це своє право, ООН заохочує укладання спеціальних договорів між ними та урядами. Досягнення такої політичної згоди сприяє конкретизації прав корінного народу в державі та дозволяє найбільш точно встановити прийнятний для нього спосіб реалізації свої прав. Успішним прикладом такого договору вважається угода між урядом Данії та органами самоврядування Гренландії щодо проведення референдуму про порядок гренландського самоуправління. За результатами референдуму, що мав місце в 2008 році, більшість гренландців висловилися за розширення автономії, яка була закріплена Законом про самоврядування, який встановив конституційне становище Гренландії в складі Королівства Данія та заклав основу для відносин між Данією та її найбільшим островом [7].

Випадок Гренландії, звичайно, є унікальним через розмірі та віддаленість самокерованої території від основної території країни. Водночас, він  не більш унікальним, ніж кожний інший випадок врегулювання відносин між державою і корінним народом. В будь-якому випадку, корінний народ, що мешкає на території країни, потребує спеціального правового режиму, і спеціального регулювання своїх прав, з урахуванням положень Декларації прав корінних народів.

На жаль, українську ситуацію в цьому питанні важко назвати задовільною. Як відомо, в Україні мешкає, щонайменше, три корінні народи – кримські татари, кримські караїми та кримчаки. До 2014 року українська влада мало зважала на їхні інтереси, попри тривалу історію визнання них корінним народом, та регулярні заяви представників цих народів про їхній корінний статус  [8].

Фактично, певна форма визнання стала наслідком лише агресії та окупації Криму, коли, як відомо, Верховна Рада України ухвалила заяву щодо гарантій прав кримськотатарського народу у складі Української Держави [9]. Сформульований в найбільш загальних термінах, цей документ гарантував збереження та розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності кримськотатарського народу як корінного народу та гарантував захист та реалізацію невід’ємного права кримськотатарського народу на самовизначення в складі української держави, було заявлено про підтримку Декларації ООН про права корінних народів (прикметно, що при голосуванні за саму Декларацію в ООН Україна утрималася).

Заявлені положення Заяви можна було б розглядати як такі, що закладають основи для взаємодії між Україною та корінними народами. Зокрема:

1) визнавалися представницькі органи кримськотатарського народу (Меджліс та Курултай);

2) було доручено Кабінету Міністрів України терміново подати проекти законів України та інших нормативно-правових актів, що закріплюють статус кримськотатарського народу як корінного народу України;

3) такі нормативно-правові акти передбачалося розробляти у взаємодії з Меджлісом кримськотатарського народу та у співпраці з ООН, ОБСЄ, РЄ, у відповідності до міжнародних стандартів;

4) Верховна Рада доручила Кабінету Міністрів розробити практичні механізми взаємодії між органами виконавчої влади та Меджлісом.

В разі негайної та повної реалізації Заяви в мирний час, кримськотатарський народ опинився би в сприятливому становищі щодо реалізації свого права на самовизначення. Однак фактично Заява залишилася половинчастим документом через декілька причин. По-перше, нею чітко визнавалися права лише кримськотатарського народу, але не інших народів Криму (караїмів та кримчаків). По-друге, вона була прийнята в момент, коли Україна втратила контроль майже над всією етнічною територією кримськотатарського народу. По-третє, пункти Заяви майже не були реалізовані. Фактично, Заява стала визнанням кримських татар як корінного народу з боку України, що мало сприятливий міжнародний ефект, однак не стала тим, чим вона мала стати – основоположним документом, за допомогою якого на практиці мало бути реалізоване право корінних народів України на самовизначення.

Повертаючись до ключового питання цієї статті, вказана Заява на словах слідує приписам міжнародного права щодо права корінних народів на самовизначення, та встановлює механізми його реалізації саме в форматі внутрішнього самовизначення, без відділення від держави. Інше питання в тому, що наразі кримськотатарський народ опинився в ситуації зовнішньої окупації, яка супроводжується попранням його фундаментальних прав. Отже, ключовим завданням України, стає саме максимальний захист та відновлення прав кримських татар в умовах, що склалися.

Треба сказати, що певні зусилля з практичної реалізації парламентської Заяви були зроблені. Можна згадати проект закону «Про права корінних народів України» № 4501 від 20 березня 2014 (відкликаний 27 листопада 2014), хоча цей явно розроблений поспіхом проект виглядає скоріше як спроба рецепції Декларації прав корінних народів в законодавство України (більшість його положень повторюють Декларацію дослівно), і не містить ніяких практичних механізмів практичної реалізації прав корінних народів.

Два інших проекту законів (6315 від 07 квітня 2017 та 1205 від 29 липня 2019) були підготовлені самими представниками кримськотатарського народу, але з різних причин відкликані. В обох цих проектах було використано формулу про «право кримськотатарського народу на самовизначення в межах невід’ємної складової частини України – Кримського півострову, на території якого він сформувався в якості цілісного самобутнього етносу». Ці норми, що так і не стали законами, відповідають тому ж міжнародному принципу внутрішнього самовизначення, на підставі взаємних прав і обов’язків держави і корінного народу.

Зрештою, як основу для повноцінного закону можна розглядати статтю 19 підготовленого в грудні 2020 року Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій проекту закону «Про державну політику перехідного періоду». Перевага цієї норми полягає в тому, що в ній чітко перелічені корінні народи України (кримські татари, караїми та кримчаки). Визначається їхнє право на самовизначення у складі України у встановлений законом спосіб.

Сама по собі ця норма, в разі її прийняття, стала б значним кроком вперед у справі самовизначення корінних народів України. Однак вона може послугувати лише основою для повноцінного законодавства про корінні народи України, створення якого залишається справою майбутнього.

1. Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах [Конвенция 169] принята 27 июня 1989 года Международной организацией труда. https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/iol169.shtml.

2. Резолюція 61/295, прийнята Генеральною Асамблеєю 13 вересня 2007. Декларація Організації Об’єднаних Націй про права корінних народів. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_l56#Text.

3. Statement by Professor James Anaya Special Rapporteur on the situation of the human rights and fundamental freedoms of indigenous people. UN Permanent Forum on Indigenous Issues 22 0   April 201 NewYork. https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/statement%20by%20SR.pdf.

4. Anaya S.J. Indigenous Peoples in International Law.2nd edition.Oxford University Press; 2nd edition (September 23, 2004).

5. Graham L.M. Resolving Indigenous Claims to Self-Determination. ILSA Journal of International and Comparative Law. 2004. Vol. 10. P. 385-420.

6. https://www.culturalsurvival.org/publications/cultural-survival-quarterly/rights-self-determination-resilience-10-years-united.

7. Implementing the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Handbook for Parliamentarians N° 23. http://archive.ipu.org/pdf/publications/indigenous-en.pdf.

8. Беліцер Н. Кримські татари як корінний народ: Історія питання і сучасні реалії. Інститут демократії ім. Пилипа Орлика. Київ, 2017. https://idpo.org.ua/wp-content/uploads/2017/ct-book.pdf.

9. Про Заяву Верховної Ради України щодо гарантії прав кримськотатарського народу у складі Української Держави. Постанова Верховної Ради України, 2014. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1140-18#Text.