Алексей Плотников, к.ю.н. (международное право)

В предыдущей части данного исследования рассматривался фундаментальный вопрос о соотношении территориальной целостности государств и права народов на самоопределение в международном праве. Напомним, что международное право отдает предпочтение территориальной целостности. Если в состав территории государства входит территория проживания определенного народа, не составляющего в этом государстве большинства, то по общему правилу такой народ должен пользоваться своим правом на самоопределение внутри государства. Отделение (сецессия) становится возможной лиш если государство оказывает невыносимые нарушения прав такого народа. Итак, государство по отношению к народу несет обязанность не нарушать его прав, а народ – не нарушать территориальной целостности государства. Это позволяет предотвращать конфликты и служит главной цели международного права – поддержанию мира.

Эти замечания верны и для такой особой категории, как коренные народы. Последние пользуются всеми правами, которые действуют для всех других народов, однако для их статуса характерен ряд дополнительных особенностей. Начнем с определений.

Согласно Конвенции Международной Организации Труда о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (Конвенция МОТ 169) [1], народы в независимых странах рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну либо географическую область, частью которой является эта страна, в период до ее завоевания или колонизации либо в период установления существующих государственных границ, и которые независимо от их правового положения сохраняют некоторые либо все свои социальные, экономические, культурные и политические институты.

Конвенция указывает на право коренных народов сохранять определенную степень автономии. Согласно ее восьмой статье, коренные народы имеют право сохранять собственные обычаи и институты, если они не противоречат основным правам, определенным национальной правовой системой и международно признанным правам человека. Кроме того, Конвенция содержит ряд специальных положений о правах коренных народов на землю, процедур определения объема этих прав и разрешение споров.

Что касается права на самоопределение, в частности на внешние сношения, согласно Конвенции правительства должны предпринимать меры для облегчения контактов и сотрудничества между границами между коренными народами, в том числе в экономической, социальной, культурной и духовной сферах, и в области охраны окружающей среды. Правительства должны обеспечивать координацию и оценку в сотрудничестве между такими народами. Как очевидно следует из Конвенции, ни о каком самоопределении путем создания коренными народами отдельных политических субъектов речь не идет. Речь идет лишь о реализации специфических прав коренных народов с помощью правительств государств, на территорию которых относятся земли коренного народа.

Аналогичный подход отражен и в Декларации прав коренных народов, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 13 сентября 2007 года [2]. Что же она говорит о праве коренных народов на самоопределение? Начать следует из положения преамбулы, согласно которому подтверждается право всех народов на самоопределение и на свободное установление их политического статуса, свободного осуществления своего экономического, социального и культурного развития в соответствии с положениями Устава ООН и пактов о правах человека 1966 года. Таким образом, право коренных народов на самоопределение рассматривается как часть, либо, если можно так сказать, как вид права любого народа на самоопределение.

Это право подтверждается статьей 3 декларации, сформулированной в выражениях, подобных тем, что использованы в совместной первой статьи Международных пактов о правах человека 1966 года. Четвертая статья Декларации, в свою очередь, объясняет, что коренные народы при осуществлении своих прав на самоопределение имеют право на автономию либо на самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путей финансирования их автономных функций.

При этом коренные народы имеют право сохранять и укреплять свои особые политические, правовые, экономические, социальные и культурные институты, сохраняя при этом свое право, если они этого хотят, на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства. В конце концов статьей 46 Декларации прямо установлено, что ничто в ней «не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого государства, народа, группы лиц либо отдельного лица заниматься любой деятельностью или совершать любые действия с нарушением Устава ООН, или рассматриваться как такое, что санкционирует или поощряет любые действия, которые вели бы к разобщению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств».

Как можно увидеть, этот основополагающий документ определяет, что коренные народы осуществляют свое право на определение, не отделяясь от государства, и рассматривает его преимущественно как право управлять своими собственными делами, принимая при этом участие в государственной жизни. Но возможно практика самоопределения коренных народов отличается от теории, и все же создает риски сецессии?

Главным международным органом, отстаивающим права коренных народов, является Постоянный форум по вопросам коренных народов, начавший свою работу при ООН в 2000 году. После десяти лет работы Форума, профессор Дж. Анайя, который сам является представителем коренного гавайского народа, Специальный докладчик ООН по ситуации с правами человека и с фундаментальными свободами коренных народов докладывал: «одной из задач является обеспечение им [коренным народам] не только права социальное и экономическое развитие … но и продвижения их права на самоопределение, и их права поддерживать отдельную культурную идентичность и язык в связи с их традиционными землями. Самоопределение в процессе развития является вопросом базового человеческого достоинства для коренных народов, и для всех остальных» [3]. Ранее тот же профессор Анайя писал в своей фундаментальной работе по правам коренных народов в международном праве, что нормы о праве на самоопределение следует «отличать от ремедиальних предписаний, которые могут быть следствием нарушения нормы» [4]. Иначе говоря, отделение становится возможным лишь как ответ на нарушение права народа на самоопределение со стороны государства, например, в случаях колониальной эксплуатации земель народа без учета его интересов [5].

Как подчеркнул во время одного из заседаний Форума представитель коренного народа Австралии Л. Малетцер «настоящим вопросом является обеспечение самоопределения таким образом, чтобы коренные народы могли принимать решения их самих относительно своего будущего, о своих правах, территорий и ресурсов» [6].

Чтобы коренные народы могли реализовать это свое право, ООН поощряет заключение специальных договоров между ними и правительствами. Достижение такового политического согласия способствует конкретизации прав коренного народа в государстве и позволяет наиболее точно установить приемлемый для него способ реализации своих прав. Успешным примером такого договора считается соглашение между правительством Дании и органами самоуправления Гренландии по проведению референдума о порядке гренландского самоуправления. По результатам референдума, прошедшего в 2008 году, большинство гренландцев высказались за расширение автономии, которая была закреплена Законом о самоуправлении, установившим конституционное положение Гренландии в составе Королевства Дания и заложившим основу для отношений между Данией и ее крупнейшим островом [7].

Случай Гренландии, конечно, является уникальным в силу ее размеров и удаленности самоуправляемой территории от основной территории страны. В то же время, он не более уникален, чем каждый другой случай урегулирования отношений между государством и коренным народом. В любом случае, коренной народ, проживающий на территории страны, требует специального правового режима, и специального регулирования своих прав, с учетом положений Декларации прав коренных народов.

К сожалению, украинскую ситуацию в этом вопросе трудно назвать удовлетворительной. Как известно, в Украине проживает, по меньшей мере, три коренные народы – крымские татары, крымские караимы и крымчаки. К 2014 году украинская власть мало считалась с их интересами, несмотря на длительную историю признания их коренными народами, и на регулярные заявления представителей этих народов об их коренном статусе [8].

Фактически, определенная форма признания стала следствием лишь агрессии и оккупации Крыма, когда, как известно, Верховная Рада Украины приняла Заявление о гарантиях прав крымскотатарского народа в составе Украинского государства [9]. Сформулированный в наиболее общих терминах, этот документ гарантировал сохранение и развитие этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности крымскотатарского народа как коренного народа и гарантировал защиту и реализацию неотъемлемого права крымскотатарского народа на самоопределение в составе украинского государства, им было заявлено о поддержке Украиной Декларации ООН о права коренных народов (примечательно, что при голосовании за самую Декларацию в ООН Украина воздержалась).

Заявленные положения Заявления можно было бы рассматривать как основу для взаимодействия между Украиной и коренными народами. В частности:

1) признавались представительные органы крымскотатарского народа (Меджлис и Курултай);

2) было поручено Кабинету Министров Украины срочно подать проекты законов Украины и других нормативно-правовых актов, закрепляющих статус крымскотатарского народа как коренного народа Украины;

3) такие нормативно-правовые акты предполагалось разрабатывать во взаимодействии с Меджлисом крымскотатарского народа и в сотрудничестве с ООН, ОБСЕ, Советом Европы, в соответствии с международными стандартами;

4) Верховная Рада поручила Кабинету Министров разработать практические механизмы взаимодействия между органами исполнительной власти и Меджлисом.

В случае немедленной и полной реализации Заявления в мирное время, крымскотатарский народ оказался бы в благоприятном положении для реализации своего права на самоопределение. Однако фактически Заявление осталось половинчатым документом по нескольким причинам. Во-первых, им четко признавались права только крымскотатарского народа, но не других народов Крыма (караимов и крымчаков). Во-вторых, оно было принята в момент, когда Украина потеряла контроль почти над всей этнической территорией крымскотатарского народа. В-третьих, пункты Заявления почти не были реализованы. Фактически, Заявление стало признанием крымских татар как коренного народа со стороны Украины, что имело благоприятный международный эффект, однако оно не стало тем, чем оно должно было стать – основополагающим документом, с помощью которого на практике стало бы реализованным право коренных народов Украины на самоопределение.

Возвращаясь к ключевому вопросу этой статьи, указанное Заявление формально соответствует предписаниям международного права о праве коренных народов на самоопределение, и устанавливает механизмы его реализации именно в формате внутреннего самоопределения, без отделения от государства. Другой вопрос в том, что сейчас крымскотатарский народ оказался в ситуации внешней оккупации, которая сопровождается попранием его фундаментальных прав. Итак, ключевой задачей Украины, становится именно максимальная защита и восстановление прав крымских татар в сложившихся условиях.

Надо сказать, что определенные усилия по практической реализации парламентской Заявления были сделаны. Можно упомянуть проект закона «О правах коренных народов Украины» № 4501 от 20 марта 2014 (отозван 27 ноября 2014), хотя этот явно разработанный в спешке проект выглядит скорее как попытка рецепции Декларации прав коренных народов в законодательство Украины (большинство его положений повторяют Декларацию дословно) и не содержит никаких практических механизмов практической реализации прав коренных народов.

Два других проекта законов (6315 от 7 апреля 2017 года и 1205 от 29 июля 2019 года) были подготовлены самими представителями крымскотатарского народа, но по разным причинам были отозваны. В обоих этих проектах была использована формула о «праве крымскотатарского народа на самоопределение в пределах неотъемлемой составной части Украины – Крымского полуострова, на территории которого он сформировался в качестве целостного самобытного этноса». Эти нормы, которые так и не стали законом, соответствуют тому же международному принципу внутреннего самоопределения, на основании взаимных прав и обязанностей государства и коренного народа.

В конце концов, в качестве основы для полноценного закона можно рассматривать статью 19 подготовленного в декабря 2020 года Министерством по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий проекта закона «О государственной политике переходного периода». Преимущество этой нормы заключается в том, что в ней четко перечислены коренные народы Украины (крымские татары, караимы и крымчаки). Определяется их право на самоопределение в составе Украины через установленный законом способ.

Сама по себе эта норма, в случае ее принятия, стала бы значительным шагом вперед в деле самоопределения коренных народов Украины. Однако она может послужить лишь основой для полноценного законодательства о коренных народах Украины, создание которого остается делом будущего.

1. Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах [Конвенция 169] принята 27 июня 1989 года Международной организацией труда. https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/iol169.shtml.

2. Резолюція 61/295, прийнята Генеральною Асамблеєю 13 вересня 2007. Декларація Організації Об’єднаних Націй про права корінних народів. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_l56#Text.

3. Statement by Professor James Anaya Special Rapporteur on the situation of the human rights and fundamental freedoms of indigenous people. UN Permanent Forum on Indigenous Issues 22 0   April 201 NewYork. https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/statement%20by%20SR.pdf.

4. Anaya S.J. Indigenous Peoples in International Law.2nd edition.Oxford University Press; 2nd edition (September 23, 2004).

5. Graham L.M. Resolving Indigenous Claims to Self-Determination. ILSA Journal of International and Comparative Law. 2004. Vol. 10. P. 385-420.

6. https://www.culturalsurvival.org/publications/cultural-survival-quarterly/rights-self-determination-resilience-10-years-united.

7. Implementing the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Handbook for Parliamentarians N° 23. http://archive.ipu.org/pdf/publications/indigenous-en.pdf.

8. Беліцер Н. Кримські татари як корінний народ: Історія питання і сучасні реалії. Інститут демократії ім. Пилипа Орлика. Київ, 2017. https://idpo.org.ua/wp-content/uploads/2017/ct-book.pdf.

9. Про Заяву Верховної Ради України щодо гарантії прав кримськотатарського народу у складі Української Держави. Постанова Верховної Ради України, 2014. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1140-18#Text.