Олексій Плотніков, к.ю.н. (міжнародне право)

На ресурсі «АРК» вже неодноразово розглядали питання прав корінних народів Криму. Говорилося про правосуддя перехідного періоду для корінних народів, про права корінних народів Криму і український бюджет, про презентацію боротьби кримськотатарського народу за виживання, та про інші питання. В цій публікації хотілося б, однак, торкнутися питання, що почасти не достатньо зрозуміле навіть для симпатиків корінних народів Криму, і яке часто-густо використовується для політичних маніпуляцій як всередині України, так і державою-агресором. Йдеться про право корінних народів на самовизначення, що нібито становить собою прояв сепаратизму.

Одразу хотілося б розкрити тезу статті: аргумент про сепаратистський характер права корінних народів на самовизначення є маніпулятивним і таким, що спрямований на створення недовіри до корінних народів. Він не відповідає нормам міжнародного права, яке не підтримує сепаратизм в будь-якій формі, за виключенням окремих крайніх випадків, деякі з яких будуть розглянуті нижче. Тож як співвідносяться між собою право корінних народів на самовизначення та територіальна цілісність держави? Будемо розбиратися.

Ідея про право кожного народу на самовизначення сягає корінням «Весни народів» середини ХІХ століття, коли, під впливом міжнародно-правових уявлень попередніх епох, та республіканських революцій, на зміну ідеї держави як особистої феодальної власності монарха остаточно приходить ідея держави як форми політичного буття народу. Закріпленню думки про право народів самих визначати свою долю сприяла Версальська мирна конференція, що завершила Першу Світову Війну. Саме під час цієї конференції американський президент Вудро Вільсон запропонував свої відомі 14 пунктів нового світоустрою [1]. Значна частина цих пунктів була присвячена праву на самовизначення окремих народів (відновлення Бельгії, Польщі, право народів Австро-Угорщини на самовизначення). Статутом створеної на підставі рішень Версальської конференції Ліги Націй передбачалося право кожної держави, домініону, чи колонії, увійти до складу Ліги в якості повноправного члена [2].

Статутом, однак, не передбачалося механізмів реалізації цього права поза межами контролю домінуючих держав. Держави-переможниці, в Версалі фактично самі вирішили – які з народів отримають право на самовизначення, а які ні. Це стало одним критичних недоліків Версальської системи міжнародних відносин, що зрештою сприяв її краху, та призвів до страшних міжнаціональних трагедій під час Другої Світової Війни.

Ухвалений в 1945 році Статут ООН [3] вказав в якості одного з завдань організації розвиток дружніх відносин між націями на підставі поваги принципу рівноправ’я та самовизначення народів. Проте той самий Статут закріпив принцип територіальної цілісності держав. В подальшому право націй на самовизначення, та принцип територіальної цілісності розвивалися в міжнародному праві одночасно. Деяке уявлення про їхнє співвідношення дає Декларація принципів міжнародного права 1970 року [4].

Преамбула та Принцип 1 Декларації одночасно забороняють використання сили чи погрози силою однією держави проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави. Декларація засуджує будь-які прояви агресивної війни, та закликає вирішувати всі спори між державами мирними засобами. Відповідно до Декларації про визначення агресії 1974 року [5], під агресією проти територіальної цілісності держави розуміються як відкриті бойові дії, так і заслання державою «озброєних банд, іррегулярних сил, чи найманців, що здійснюють акти застосування збройної сили проти іншої держави».

Таким чином, в міжнародному праві принцип територіальної цілісності – це принцип, що існує між державами, та що забороняє державам загарбувати частину території іншої держави. Безумовно, існуючі після Другої Світової Війни кордони не всіма державами розглядаються як справедливі, проте перегляд таких кордонів може призвести лише до нової війни, тож в міжнародному праві вибір робиться на користь запобігання війні, навіть якщо це призводить до закріплення застарілих територіальних суперечностей між державами. В повоєнний період в міжнародних відносинах застосовувався ряд технік, спрямованих на розв’язання чи пом’якшення територіальних суперечок, починаючи від добровільної передачі чи обміну територіями, і закінчуючи створенням спеціальних територіальних зон за етнічною, політичною, економічною, чи іншими ознаками, що, залишаючись у складі однієї держави, мали б особливі відносини з іншою державою.

Повертаючись до Декларації принципів міжнародного права, нею визнається принцип рівноправ’я та самовизначення народів, та обов’язок держав утримуватися від насильницьких дій, що запобігали б праву народів на самовизначення. В Декларації роз’яснюється, що всі народи мають право вільно визначати без втручання ззовні свій політичний статус і здійснювати свій економічний, соціальний, та культурний розвиток, і кожна держава має поважати це право. Кожна держава має сприяти реалізації права народу на самовизначення, в тому числі, покласти край колоніалізму.

Саме на остаточний демонтаж системи колоніалізму спрямований принцип права на самовизначення в значенні Декларації. Зокрема, нею встановлюється, що створення суверенної та незалежної держави, вільне приєднання до незалежної держави, або об’єднання з нею, чи встановлення будь-якого іншого політичного статусу, що вільно визначається народом, є формами прояву права народу на самовизначення. Території колоній чи інших не самокерованих територій мають право на самовизначення.

Здавалося б, з цього випливає, що будь-який народ, який ще не має свої держави, нібито має права вимагати її створення. Проте досягти цього на практиці неможливо. За даними фундаментального дослідження Р. Дойля «Етнічні групи в світі» [6], в світі нараховується більше п’яти тисяч етнічних груп, що відділяють себе від сусідів. Є і більш радикальні підрахунки євангелістської організації ДжошуаПроджект [7], яка займається проповідництвом серед малих народів, за якими в світі, з урахуванням різних методик оцінки, можна виділити від 11 до 24 тисяч етнічностей. Очевидно, що ситуація існування в світі п’яти, чи навіть 24 тисяч держав абсурдна, особливо враховуючи те, що багато з цих етнічних груп не прагне до створення власної держави, або поділяє територію з іншою етнічною групою. Тож необхідний баланс між правом націй і народів на самовизначення, та принципом територіальної цілісності держав, і елементарними потребами міжнародного порядку.

Саме на цей баланс вказує наступний абзац Декларації принципів міжнародного права, відповідно до якого ніщо в наведених вище пунктах не може тлумачитися як таке, що санкціонує чи заохочує будь-які дії, що вели б до розчленування чи часткового або повного порушення територіальної цілісності або політичної єдності суверенних незалежних держав, що дотримуються в своїх діях принципу рівноправ’я та самовизначення народів так, як цей принцип викладений вище, і таких, що мають уряди, які представляють без розрізнення раси, віросповідання, чи кольору шкіри, весь народ, який мешкає на даній території.

З цього положення випливає два важливих висновки. По-перше, право на самовизначення може реалізовуватися (і фактично реалізується колосальною більшістю народів світу) в рамках держав, в яких основну етнічну групу може складати інший народ. По-друге, така держава несе зобов’язання по відношенню до народів, що мешкають на її території, і не мають власної держави.

Основні положення щодо конкретного змісту права народів на самовизначення можна знайти в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права [8], та Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права 1966 року [9]. На відміну від декларацій, що є документами м’якого права, та виражають скоріше спільну позицію світової спільноти, пакти є документами жорсткого права, тобто створюють конкретні міжнародно-правові зобов’язання для держав, а для моніторингу їхнього дотримання в рамках ООН існують спеціальні комітети, що можуть виносити рішення про порушення державами їхніх зобов’язань.

Перша стаття цих двох Пактів спільна. Згідно із нею, всі народи мають право на самовизначення. На підставі цього права вони вільно встановлюють свій політичний статус і вільно забезпечують свій економічний, соціальний, і культурний розвиток. Всі народи для досягнення своїх цілей можуть вільно розпоряджатися своїми природними багатствами і ресурсами без шкоди для будь-яких зобов’язань, що випливають з міжнародного економічного співробітництва, основаного на принципі взаємної вигоди та з міжнародного права. Жоден народ ні в якому разі не може бути позбавлений належних йому засобів існування. Всі держави, які беруть участь у цьому Пакті, в тому числі, повинні, відповідно до положень Статуту ООН, заохочувати здійснення права на самовизначення і поважати це право.

Тож в Пактах не йдеться про самовизначення саме у формі створення власної держави. Фактично, в народу існує континуум можливостей, на одному боці якого – визнання лише деяких прав, наприклад, на збереження рідної культури, а на іншому – повноцінне політичне самовизначення.

Питання про те, в якій мірі народ скористається таким континуумом, скоріше є політичним, а не правовим, та на нього неможливо відповісти засобами міжнародного права. Так, розглядаючи питання про відповідність міжнародному праву односторонньої декларації незалежності Косово, Міжнародний Суд ООН відмовився від відповіді на це питання. Він лише обмежився констатацією того, що в міжнародному праві відсутня як така заборона на проголошення незалежності в односторонньому порядку [10].

Міжнародному праву відомі випадки, коли реалізація (чи спроба реалізації) права на самовизначення ставали наслідком тривалого політичного, чи навіть історичного процесу. Власне, випадок України також можна розглядати як наслідок здобуття незалежності політичним шляхом, коли спочатку країні вдалося домогтися формальної незалежності як частини ширшого союзу. Якою би формальністю не була незалежність України в рамках СРСР, вона дозволила ній стати державою-засновницею ООН, а в 1991 році отримати повну незалежність саме через політичну угоду. Найбільш відомий недавній приклад спроби проголошення незалежності через політичну угоду – референдум про незалежність Шотландії, який цілком міг закінчитися появою на карті світу нової держави.

Міжнародне право не говорить нічого про такі політичні процеси, що розглядаються як внутрішні справи держав, за умови, якщо держава не припускається явних та грубих порушень прав народу, який входить до її складу. Так, в Іспанії не існує ніяких специфічних зобов’язань щодо визнання незалежності Каталонії, і складні відносини між центральним урядом у Мадриді та прибічниками незалежності в Барселоні ніяк не заважають Іспанії бути членом Європейського Союзу.

Питання про можливість самовизначення не суверенного народу через відділення від території «материнської» держави, та створення власної держави, знаходяться на перетині міжнародного права та конституційного права. Наприклад, на цю тему доволі розлого висловилася Венеційська комісія, що розглядає саме питання конституційного права, тобто права внутрішньої будови держав. Висновок Комісії [11], зроблений за наслідками політичних змін в Європі в 1990-х роках, що супроводжувався появою нових держав, та початком їхнього вступу до ЄС, можна підсумувати наступним чином. По-перше, примат має концепція територіальної цілісності та національної єдності, заради яких можливі навіть обмеження прав людини. По-друге, термін «самовизначення» (self-determination) в жодному випадку не дорівнює терміну «відділення» (secession).

По-третє, термін «самовизначення» може розглядатися як частина процесу деколонізації, що вже практично завершився, або як частина права народів самостійно визначати свій політичний статус та цілі розвитку всередині державних кордонів (внутрішнє самовизначення). Таке внутрішнє самовизначення може існувати в формі спеціальних колективних прав в культурній сфері, в формі федералізму, регіоналізму, чи інших форм місцевого самоврядування всередині держави. Тлумачення права на самовизначення саме як внутрішнього права спрямоване на уникнення конфліктів.

З цієї позиції очевидно, що в сучасній Європі право народів на самовизначення не тільки не тотожне сепаратизму, але прямо його забороняє. В ідеалі, ті народи, що не мають власної держави, повинні мати власне політичне представництво не тільки всередині своєї територіальної держави, але й на рівні органів Ради Європи та Європейського Союзу, що дозволятиме ним максимально повно реалізовувати свої права, в тому числі, і в міжнародних відносинах, тобто користуватися правом, що зазвичай належить тільки державам.

Подібний підхід притаманний не тільки Європі. Можна згадати фундаментальне рішення Конституційного суду Квебеку щодо незалежності цієї франкомовної канадської провінції [12]. В ньому Суд висловив таку відому як в конституційному, так і в міжнародному праві максиму: «Держава, чий уряд представляє весь народ чи народи, що мешкають на її території, на засадах рівності та без дискримінації, та поважає принципи самовизначення в своєму внутрішньому законодавстві, має право на збереження своєї територіальної цілісності за міжнародним правом, і ця територіальна цілісність повинна поважатися іншими державами. Квебек не підпадає під визначення колонізованого чи пригніченого народу, також не можна вважати, що квебекцям не було надано належного доступу до уряду для просування свого політичного, економічного, культурного, чи соціального розвитку. За таких обставин, «Національна Асамблея, легіслатура, чи уряд Квебеку» не мають права за міжнародним правом розпочати в односторонньому порядку процедуру відділення Квебеку від Канади».

Однак, в міжнародному праві все ж існує ситуація, коли принцип територіальної цілісності може бути обмеженим, і частина території держави може правомірно відділитися від цієї держави в односторонньому порядку. Йдеться про так звану ремедіальну сецесію (remedial secession). Термін “remedial” можна перекласти з англійської мови як «відновлювальний» чи «лікувальний». Йдеться про ситуації, коли відділення виступає єдиним способом припинити жахливі порушення міжнародного права і прав людини, що вже чинить держава по відношенню до частини свого населення, і для припинення яких не вбачається ніяких інших можливостей, крім відділення частини території держави.

Приклади правомірно і повністю завершеної ремедіальної сецесії в світі можна перелічити на пальцях однієї руки. Це відділення Бангладеш від Пакистану після громадянської війни та геноциду [13] (підкреслимо, що далеко не всі науковці погоджуються, що мала місце саме ремедіальна сецесія) та відділення Східного Тимору від Індонезії [14]. Еталонним випадком вважається відділення Південного Судану від Судану [15]. В якості дуже спірного прикладу ремедіальної сецесії можна розглядати випадок Косово.

Так, в Південному Судані сецесія стала наслідком процесів деколонізації, що тривали з 1960-х років. Громадянська війна в країні між арабською Північчю та нілотським Півднем тривала з перервами понад тридцять років. Таке тривале протистояння явно робило неможливим подальше співіснування двох частин країни, тож в 2005 році була укладена угода, за якою встановлювався шестирічний перехідний період, після якого в 2011 році було проведено успішний референдум про незалежність Південного Судану. Ці процеси відбувалися під контролем ООН та Африканського Союзу. І лише визнання результатів референдуму світовою спільнотою мало наслідком проголошення незалежності Південного Судану.

Порівняємо це з ситуацією Косово, де Югославія втратила контроль над регіоном внаслідок внутрішнього збройного конфлікту, що завершився воєнним втручанням іноземних держав. Однак, попре відомості про масові і грубі порушення прав людини під час цього конфлікту, та перехід Косово під управління незалежної від Белграду адміністрації, ООН все ж закликала до збереження територіальної цілісності Югославії [16], і питання про можливість завершення сецесії Косово перебувало під сумнівом. Проголошення незалежності Косово в 2008 році стало одностороннім актом, через що ця територія продовжує перебувати в стані невизнання (в тому числі, й Україною). Докладніше про міжнародно-правову проблематику, пов’язану з сецесією Косово можна дізнатися тут [17].

Ремедіальна сецесія розглядається в міжнародному праві як вкрай небажаний сценарій. Важливо, що вона в жодному випадку не може відбуватися під впливом іншої зацікавленої держави, і тим більше не може завершуватись формальним чи фактичним встановленням контролю над територією, що відділилася, з боку іншої держави. В такому випадку йдеться не про сецесію, а про анексію, на порушення принципу територіальної цілісності держав. Саме тому такі випадки, як турецька окупація Північного Кіпру, чи окупація Російською Федерацією Криму, частин Донецької та Луганської областей, Придністров’я, частин Грузії, за жодних обставин не можуть розглядатися як випадки ремедіальної сецесії, та становлять собою саме незаконну окупацію.         

В якості попереднього підсумку, право народів на самовизначення в міжнародному праві реалізується в рамках існуючих держав. Право на відділення від держави в односторонньому порядку виникає або внаслідок внутрішньої угоди відповідно до конституційного права держави, або може ставати результатом дуже екстремальних обставин, таких як тривала громадянська війна чи геноцид. Найкращим способом запобігти цьому є максимальне дотримання державою прав всіх народів, і всіх людей, що мешкають на її території.

1. https://www.theworldwar.org/learn/peace/fourteen-points.

2. Treaty of Peace with Germany (Treaty of Versailles). https://www.loc.gov/law/help/us-treaties/bevans/m-ust000002-0043.pdf.

3. Устав Организации Объединённых Наций и Статут Международного Суда. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_010#Text.

4. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций Принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_569#Text.

5. Определение агрессии. Утверждено резолюцией 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1974 года. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_001-74#Text.

6. Doyle R. Ethnic Groups in the World. https://www.scientificamerican.com/magazine/sa/1998/09-01.

7. https://joshuaproject.net/resources/articles/how_many_people_groups_are_there.

8. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_043#Text.

9. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_042#Text.

10. Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2010, p. 403 https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-00-EN.pdf.

11. Self-Determination and Secession in Constitutional Law Report adopted by the Commission at its 41th meeting (Venice, 10-11 December 1999). https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-INF(2000)002-e.

12. Reference re Secession of Quebec Collection    Supreme Court Judgments, 1998-08-20 Report [1998] 2 SCR 217. https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do.

13. Bangladesh: The Forgotten Genocide. https://sites.uab.edu/humanrights/2017/04/21/bangladesh-forgotten-genocide.

14. J.R. Avgustin. The United Nations and Self-Determination in the Case of East Timor.https://www.e-ir.info/2020/02/27/the-united-nations-and-self-determination-in-the-case-of-east-timor.

15. Knox C. The Secession of South Sudan: A Case Study in African Sovereignty and International Recognition. An Honors Thesis College of St. Benedict/St. John’s University In Partial Fulfillment of the Requirements for All College Honors and Distinction in the Department of Political Science. May 2012. https://digitalcommons.csbsju.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1001&context=polsci_students.

16. Резолюция 1244 (1999), принятаяСоветомБезопасностинаего 4011-м заседании 10 июня 1999 года. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_309#Text.

17. Kosovo: International Law and Recognition A Summary of the Chatham House International Law Discussion Group meeting held on 22 April 2008. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/International%20Law/il220408.pdf.