Борис Бабін, професор

Окупація та спроба анексії АР Крим та Севастополя Російською Федерацією (РФ), так саме як й окупація РФ частини Донбасу та утворення там квазідержавних формувань окупаційної адміністрації РФ зумовили потребу аналізу феномену реінтеграції, зокрема й у правовому вимірі, включно із міжнародно-правовим [22]. Водночас у самому законодавстві України з питань, пов’язаних із агресією РФ, термін «реінтеграція» з 2014 року використовувався насамперед щодо внутрішньо переміщених осіб (ВПО) як фактор їх повернення до вимушено залишених місць постійного проживання (преамбула закону України від 2014 року № 1680-VII, стаття 10 закону України 2014 року № 1706-VII тощо) [1]; [2].

У наступному зазначений термін практично вперше офіційно був згаданий саме у вимірі окупованих територій в рамках відповідних парламентських слухань 2016 року щодо Криму [3]. Цей термін набрав широкого вжитку саме у вимірі складової відновлення Україною контролю над окупованими територіями (у законах про які він досі відсутній) з 2019 року, через його згадку в преамбулі указу Президента України 2019 року № 758/2019, яким було уточнене правовий статус, юрисдикцію та повноваження Представництва Президента України в АР Крим [4], та через перейменування актами Уряду України профільного центрального органу виконавчої влади та надання йому повноважень, зокрема саме у вимірі реінтеграції територій [5].

Порушені у цій статті питання реінтеграції ускладнюються їх істотним політико-правовим значенням. При цьому дослідження, здійснені неупередженими авторами третіх країн, як правило, не претендують на глибоке знання передумов конфліктів, національного законодавства залучених в ці конфлікти територій, та тим більш – на відображення практичної розбудови управління у квазідержавних утвореннях, які формуються на територіях, що підлягають реінтеграції. Крім того власне в Україні зазначена проблематика тривалий час не мала належного рівня наукового аналізу. До російської агресії питання реінтеграції непідконтрольних територій досліджувалося українськими науковцями насамперед у вимірі конфліктів в Азербайджані, Грузії та Молдові. З 2014 року окремі питання кваліфікації реінтеграції непідконтрольних територій з урахуванням українсько-російського конфлікту підіймалися у наукових авторських працях а також висвітлювалися у тематичних збірках [6]; [7]. Водночас у вказаних працях міжнародно-правові аспекти реінтеграції територій практично не підіймалися.  

Необхідно відзначити, що проблема реінтеграції територій поставала перед низкою країн світу, а шляхи її вирішення носили варіативний характер. Зокрема варто згадати законодавче забезпечення реінтеграції Східної Німеччини до складу Федеративної Республіки Німеччина (ФРН), як процесу, що тривав з 1949 року до кінця ХХ сторіччя, на законодавчу практику Хорватії, починаючи з 1992 року. Ставлення ФРН до Східної Німеччини було сформоване у Конституції ФРН 1949 року, яка розглядалася її авторами як тимчасовий акт, що підлягає на перегляд після об’єднання країни. Таке об’єднання не ув’язувалося із деокупацією, оскільки перебування іноземних військ у Німеччині з 1945 року відповідало вимогам міжнародного права. Тому у преамбулі Конституції 1949 року йшлося про «перехідний період» на землях Західної Німеччини.

У статті 23 цього акту відзначалося, що дія Основного Закону «в даний час» поширюється на територію 12 земель (включаючи Великий Берлин) а «в інших частинах Німеччини вступить в силу після їх приєднання». Водночас у статті 146 Основного закону 1949 року передбачалося, що він «припинить свою дію в день, коли вступить в силу Конституція, схвалена вільним рішенням німецького народу» [8]. Таким чином автори Конституції 1949 року передбачали можливість конституційних змін в рамках возз’єднання Західної та Східної Німеччини у єдиній державі.

До 1970 року ФРН дотримувалася політики невизнання державних утворень Східної Німеччини. Водночас у наступному, 1972 році було підписано Договір про засади відносин між ФРН та «Німецькою Демократичною Республікою» («НДР») якими обидві німецькі держави взаємно визнавали власну суб’єктність із низкою застережень. ФРН послідовно намагалася не застосовувати норми міжнародного права у взаємодії з «НДР» й не відмовлялася від об’єднання Німеччини як «політичної мети» ФРН, за якою «німецький народ шляхом вільного самовизначення знову отримає свою єдність», про що йшлося у Листі уряду ФРН, що був доданим до підписаного договору 1972 року [9].

Додамо, що об’єднання Німеччини 1990 р. було оформлене саме як возз’єднання Східної Німеччини з ФРН на підставах статті 23 Конституції ФРН. Після тривалої дискусії владою ФРН було вирішено не застосовувати статтю 146 Конституції та не схвалювати новий Основний Закон після об’єднання. Замість цього основним юридичним механізмом возз’єднання став Договір про встановлення німецької єдності 1990 року між ФРН та «НДР». Механізм возз’єднання передбачав не утворення нової держави, а входження до складу ФРН території колишньої «НДР», але не як цілісного утворення, а окремими п’ятьма землями Німеччини. Для такого возз’єднання у «НДР» було спочатку відновлено скасований з 1952 року федеральний (земельний) лад окремим конституційним актом «НДР» від 1990 року. Окремо у договорі 1990 року вказувалося, що 23 райони Берліну (підконтрольні «НДР») входять до складу землі ФРН Великий Берлин.

Договором 1990 року передбачалося внесення змін до Конституції ФРН  1949 року, зокрема у встановленні перехідного періоду дії законодавства у Східній Німеччині, що тривав до 1992 року. При цьому законодавство «НДР» після набуття чинності Договору 1990 року визначалося у Східній Німеччині як земельне право п’ятьох відтворених земель, що мало відповідати федеральному законодавству ФРН [10]. Після об’єднання ФРН схвалювало окремі федеральні закони з метою забезпечення інтересів мешканців Східної Німеччини. Насамперед це Федеральний закон про поширення пенсійного законодавства на приєднані території 1991 року, який встановив період остаточної уніфікації пенсійних систем до 1996 року, а також Федеральні закони про власність та про відшкодування збитків та компенсацій 1994 року [11].

Варто вказати, що у Хорватії питання реінтеграції територій, контроль за якими було тимчасово втрачено під час Війни за Незалежність 1991-1995 років, регламентовано насамперед Законом про зони спеціальної державної турботи 1996 року. Цей акт стосувався питань сталого розвитку територій, які постраждали від конфлікту, та визначав порядок надання підтримки та компенсацій громадам й окремим особам, а також – державну підтримку процесам повернення до вказаних територій біженців та ВПО. Згідно редакції цього Закону від 2002 року, зони спеціальної державної турботи було поділено на три категорії [12]. Перша – охоплювала населені пункти, які нараховували менше 5000 осіб згідно перепису 1991 року та перебували під контролем сепаратистів під час війни 1991-1995 років. Друга категорія зон включала інші населені пункти, які були під контролем сепаратистів під час війни, а третя – депресивні території країни, які не були окуповані під час конфлікту. Цікаво, що у згаданому законі встановлювалося обмеження, за яким до зон спеціальної державної турботи, перелік яких періодично переглядається, можуть належати території, на яких разом проживає не більше 15 % населення Хорватії.

При цьому низка країн світу з досвідом окупованих територій, розвиває законодавство щодо переговорного процесу, статусу територій та переміщених осіб. Зокрема це Сербія щодо Косова, Грузія щодо Абхазії та Цхінвальського регіону, Молдова щодо Придністровського регіону, Азербайджан стосовно територій Нагорного Карабаху та прилеглих районів. Водночас ефективність такого законодавства є дискусійним питанням, а його розвиток часто зумовлений поточними політичними потребами сторін міждержавних конфліктів.

Відзначимо, у Молдові наразі діє виключно декларативний закон 2005 року «Про основні положення особливого правового статусу населених пунктів лівобережжя Дністра (Придністров’я)» [13], а законодавство про окуповані території та навіть про переміщених осіб, яких у цій країні міжнародні організації нараховували більше ста тисяч, узагалі відсутнє. В Азербайджані також немає окремого закону про окуповані території та діє лише схвалений на початку конфлікту Закон 1991 року «Про скасування Нагорно-Карабаської автономної області Азербайджанської Республіки». Стосовно ВПО в Азербайджані було схвалено Закони 1999 року [14] «Про статус біженців та вимушених переселенців (осіб, переселених в межах країни)» й «Про соціальний захист внутрішньо переміщених осіб та осіб, прирівняних до них», які не повною мірою відображають міжнародні стандарти ВПО та не можуть бути взяті за зразок для внесення змін до вітчизняного законодавства.

Додамо, що у Грузії було схвалено Закон «Про окуповані території» [15] 2008 року та Закон «Про осіб, вимушено переміщених з окупованих територій Грузії – вимушених переселенцях» [16] 2014 року, яким було замінено попередній закон 1996 року. Закон 2008 року за власною спрямованістю є подібним до вітчизняних актів про окуповані території, але має порівняно невеликий обсяг. Із правових механізмів цього акту варті уваги приписи статті 6 щодо обмежень економічної діяльності на окупованій території, які передбачають конкретні заходи. Закон 2014 року є меншим за обсягом регулювання ніж вітчизняне законодавство про ВПО, проте він містить варті на увагу окремі норми, зокрема щодо потреби та процедур обліку ВПО за межами Грузії (стаття 9) та стосовно спеціальних механізмів захисту власності ВПО на окупованій території (стаття 15).

Таким чином іноземний законодавчий досвід з питань реінтеграції є обмеженим, а відповідна практика пострадянських країн узагалі мало придатна для використання у вітчизняній законотворчості та практиці.

При цьому в універсальних джерелах сучасного міжнародного права аспекти реінтеграції також визначені доволі загально. Зокрема варто навести приписи статті 2 Статуту ООН, за якими держави мають утримуватися в їх міжнародних відносинах від загрози силою або її застосування проти територіальної недоторканності будь-якої держави [17]. Цей принцип був розвинутим в Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами відповідно до Статуту ООН, затвердженій резолюцією Генасамблеї ООН 2625 (XXV) 1970 року. За Декларацією кожна держава зобов’язана утримуватися від загрози силою або її застосування з метою порушення існуючих міжнародних кордонів іншої держави або в якості засобу вирішення територіальних суперечок та питань, що стосуються державних кордонів.

Більш того, кожна держава, за Декларацією, зобов’язана утримуватися від загрози силою або її застосування з метою порушення «міжнародних ліній розмежування, таких як лінії перемир’я» («international lines of demarcation, such as armistice lines»), встановлених або відповідною міжнародною угодою, стороною якого є дана держава, або які це держава «зобов’язана поважати на будь-якій іншій підставі» («otherwise bound to respect»). Водночас ця норма, застерігається у Декларації, не має тлумачитися у вимірі завдання шкоди позиціям зацікавлених сторін щодо статусу та наслідків встановлення таких ліній, згідно з їх особливим режимом, або всупереч їх тимчасовому характеру.

При цьому, за Декларацією, кожна держава зобов’язана утримуватися від організації, підбурювання, надання допомоги або участі в актах громадянської війни або терористичних актах в іншій державі, в тому випадку, коли ці акти, пов’язані з загрозою силою або її застосуванням. Також за Декларацією територія держави не може бути об’єктом військової окупації, що є результатом застосування сили в порушення положень Статуту ООН; територія держави не повинна бути об’єктом придбання іншою державою в результаті погрози силою або її застосування; ніякі територіальні придбання, є результатом загрози силою або її застосування, не повинні визнаватися законними [18].

Таким чином приписи Декларації можуть застосовуватися під час реінтеграції територій виключно за умов, коли втрата контролю над цими територіями відбулася через силу або погрозу силою з боку іншої держави. Хоча вітчизняна ситуація цілком охоплюється Декларацією та відповідно статтею 2 Статуту ООН, у світі теоретично можливі ситуації реінтеграції територій, втрата контролю над якими проходила без втручання інших держав. Характерним слід вважати припис Декларації щодо потреби поважати й лінії розмежування, встановлені між державами. При цьому потреба дотримання таких ліній, на відміну від державних кордонів, визначена Декларацією, як відносна, а не абсолютна. Більш того, Декларація закріплює потребу поваги до ліній розмежування лише якщо вони встановлені між державами, а отже – якщо вони виникли під час саме міждержавного конфлікту чи спору.

Слід спеціально відзначити, що на питання реінтеграції територій інші приписи загального міжнародного права поширюються дещо опосередковане. Прикладом у Віденській конвенції про право міжнародних договорів 1969 року відповідні питання згадуються у статтях 73 та 75. Ці норми містять лише застереження, що положення цієї конвенції не регулюють жодного з питань, які можуть виникнути щодо договору з правонаступництва держав, з міжнародної відповідальності держави або з початку воєнних дій між державами, та що ця угода не стосується жодних зобов’язань щодо договору, які можуть виникнути для держави-агресора в результаті заходів, вжитих відповідно до Статуту ООН в зв’язку з агресією з боку цієї держави [19].

Таким чином слід констатувати, що у випадку реінтеграції території, втрата контролю над якою відбулася через агресію іноземної держави, держава, що здійснює реінтеграцію, отримує мінімальні обов’язки перед третіми країнами та жодних – перед державою-агресором. Аналогічний підхід містять дві наявні конвенції щодо правонаступництва держав, Віденська конвенція про правонаступництво держав щодо договорів 1978 року (має 23 держави-учасниці, Україна приєдналася в 1992 році, РФ не є членом) та Віденська конвенція про правонаступництво держав щодо державної власності, активів та боргів 1983 року (чинності не набрала, має 7 країн-членів, Україна приєдналася в 1993 році, РФ участі не бере).

Відповідно до практично тотожних норм пунктів «b» та «е» статті 2, статті 6 Конвенції 1978 року [20] та пунктів «a» та «d» статті 2, статті 3 Конвенції 1983 року [21] правонаступництво держав означає зміну однієї держави іншою у відповідальності за міжнародні відносини («responsibility for the international relations») будь-якої території, а момент правонаступництва держав означає дату зміни державою-наступником держави-попередника в несенні відповідальності за міжнародні відносини стосовно території, що є об’єктом правонаступництва держав. Водночас ці конвенції мають застосовуватися тільки до наслідків правонаступництва держав, яке здійснюється відповідно до міжнародного права та насамперед згідно з принципами міжнародного права, втіленими в Статуті ООН.

Слід вказати, що загальне, а також й гуманітарне міжнародне право наразі не передбачає будь-якої відповідальності держави, яка ефективно контролює територію іноземної держави, саме за міжнародні відносини цієї території. Держава-окупант не може виступати від імені та в інтересах цієї території у міжнародних відносинах, а отже відносини з деокупації та відповідно з реінтеграції деокупованих територій Віденськими конвенціями 1978 року та 1983 року не охоплюються, зокрема й у вимірі передбачених цими договорами ситуацій об’єднання чи відділення держав.

При цьому саме тому держави світу під час окупації іноземних територій так охоче утворюють на них квазідержавні формування й прагнуть на їх міжнародне визнання як «держав». Коли таке визнання відбувається у широкому обсязі (прикладом як це сталося щодо «ГДР») наступна реінтеграція може ставити питання правонаступництва, які зокрема ФРН мала з 1990 року вирішувати у спеціальному порядку. Водночас для України це питання не є актуальним через невизнання та відсутність перспектив визнання державам світу окупаційних адміністрацій Сходу Донбасу як «держав», а також через спробу анексії Криму, без утворення РФ на півострові квазідержави з претензіями на міжнародне визнання. 

Отже слід констатувати, що держава, яка готується до реінтеграції, або почала її здійснення на територіях, повернутих під власний контроль, не зв’язана жодними специфічними міжнародно-правовими зобов’язаннями універсального чи колективного характеру, зокрема щодо правонаступництва та договірних зобов’язань. При цьому варто відмежовувати процес деокупації, зокрема збройної, та переговорні процеси з питань припинення вогню та деескалації конфлікту, що охоплюються міжнародним гуманітарним правом,від власне реінтеграції. Адже реінтеграція є можливою виключно на території, яка вже повернута під контроль держави, що реінтегрує, через односторонні дії, двосторонні домовленості або колективні заходи. Так саме не є заходами реінтеграції захист прав переміщених осіб без їх повернення на місця попереднього мешкання, не є заходами реінтеграції будь-які кроки держави із захисту або реалізації  прав населення території, яку вона ще не контролює.

Послідовна реінтеграція територій породжує низку міжнародно-правових викликів, які носять різну природу на етапах підготовки до реінтеграції, під час та після відновлення контролю над територією. Основним з них є ступінь міжнародної відповідальності держави за відповідну територію та її населення до, під час та після процедури реінтеграції, а також, у певному вимірі, питання забезпечення державою правонаступництва і відповідальності приватно-правового характеру.

Доцільно звернути увагу на наведений досвід реінтеграції ФРН та Хорватії, який не призвів до жодних негативних міжнародно-правових наслідків для цих країн. Навіть практика Європейського суду з прав людини, доволі чутлива до порушень прав особи, не надає можливості казати про існування значних міжнародно-правових викликів саме реінтеграції територій цих держав. Більш того, слід навести й приклад реінтеграції Україною з 2014 року звільнених територій Донецької та Луганської областей, який, попре не завершеність міждержавного конфлікту як такого, не породив для України відчутних негативних міжнародно-правових наслідків, навіть за умов активної роботи на звільнених територіях Моніторингової місії ОБСЄ в Україні та Спеціальної моніторингової місії ООН в Україні з прав людини. 

Пізніше, зважаючи на вже тривалу окупацію РФ Криму та Східного Донбасу, під час реінтеграції цих територій основні проблеми міжнародного характеру будуть носити саме приватно-правовий вимір та стосуватися долі громадян третіх країн,власності третіх країн та їх резидентів, які на час реінтеграції перебуватимуть на цих територіях незаконно. При цьому Україна має вкрай широку дискрецію, в рамках власних загальних міжнародних зобов’язань з прав людини, із визначення долі резидентів РФ та власності резидентів РФ на деокупованих територіях, так саме як й щодо притягнення на цих територіях осіб за вчинені міжнародні злочини та злочини проти держави.

При цьому міжнародні зобов’язання України  практично не охоплюють ключові практичні проблеми, які України самостійно вирішуватиме на цих територіях під час реінтеграції, а саме щодо відновлення актів цивільного стану, механізмів соціального забезпечення та захисту трудових та освітніх прав, визначення наслідків правочинів та правопорушень громадян України, не пов’язаних із окупацією та конфліктом тощо. Тому подальші перспективи удосконалення законодавства та управлінської практики України щодо реінтеграції територій, зокрема з урахуванням міжнародно-правових аспектів, мають стати підґрунтям для наступних досліджень.

1. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1680-18

2. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1706-18

3. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1602-19

4. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/758/2019

5. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/212-2020-п

6. Донбас і Крим: ціна повернення. заг. ред. В.П. Горбуліна. К.: НІСД, 2015. 474 с.

7. Правові питання деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України.  заг. ред. О.Л. Копиленка. К.: ІЗ ВРУ. 2020. Вип. 8. 309 с.

8. https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf

9. https://www.1000dokumente.de/index.html?c=dokument_de&dokument=0023_gru&object=translation&l=ru

10. https://www.cvce.eu/content/publication/1997/10/13/2c391661-db4e-42e5-84f7-bd86108c0b9c/publishable_en.pdf

11. https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/annual-report-status-german-unity-2015.pdf

12. https://www.zakon.hr/z/471/Zakon-o-podru%C4%8Djima-posebne-dr%C5%BEavne-skrbi

13. http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=313004&lang=2

14. https://legalacts.az/ru/document/2723

15. https://matsne.gov.ge/ru/document/download/19132/6/ru/pdf

16. https://matsne.gov.ge/ru/document/view/2244506

17. https://www.un.org/en/charter-united-nations/

18. https://www.undocs.org/A/RES/2625(XXV)

19. https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf

20. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1996/11/19961106%2005-51%20AM/Ch_XXIII_02.pdf

21. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1983/04/19830408%2008-18%20AM/Ch_III_12p.pdf

22. https://pravoua.com.ua/ua/store/pravoukr/pravo_2020_12/pravo_2020_12_s4/